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——东盟国家产业政策研究
广西大学东南亚研究中心 张文山
东盟各国的经济模式基本上可归属于人们常说的“亚洲模式”。 “亚洲模式”基本特征是快速不平衡发展。快速不平衡发展成为“亚洲模式”的基本特征并不是偶然的，而是与亚太区域的历史、地理状况和战后经济发展的条件，以及尽快重建被战争破坏的经济，或加快建设民族经济有着密切关系。
东盟各国经济发展经历了殖民地单一经济发展到近现代各产业迅猛发展的过程。其中，产业政策的实施起到了关键作用。东盟国家的经济模式是在战后各国摆脱外国殖民统治，在加速本国经济发展步伐，赶超发达国家的过程中形成的。
“产业政策”（industrial policy）这个术语在本世纪五、六十年代就已经在欧洲和亚洲的一些国家被采用，这主要是由于日本在第二次世界大战之后大力推行具有特色的产业政策，因而对经济的高速增长起了很重要的推动作用。
产业政策的本质是一种政府行为，是一种非市场性质的经济调控手段，是政府管理经济 的基本工具。制定和推行产业政策是政府经济只能的重要实现形式。
现代实施产业政策的国家都高度重视立法，制订明确的区域发展目标，通过法规保证区域产业发展政策和资金的落实，运用法律手段促进产业结构调整，适时制定鼓励投资、规范竞争、稳定增长和保障就业等方面的法律法规。
产业组织政策是国家为实现产业组织的合理化而制定的调整企业之间资源配置的行为准则，它是处理同一部门内部各企业之间相互关系的政策。它所要解决的问题是同一部门内部的资源合理配置，企业在市场上的行为规范，以及如何发挥市场机制的作用。产业结构政策的作用是通过扶植那些具有潜在优势,能够带动整个结构升级的产业部门的发展,并限制或帮助那些“衰落”产业向其他产业转移,使资源配置朝着有利于结构高级化的方向倾斜。
东盟国家在推动社会发展，实现工业化、现代化的进程中，都属于“后发赶超”型的类型，都认同制定产业政策对引导国家经济转型、整合国家资源推动经济高速发展起了重要作用，制定和推行产业政策是东盟各国政府调控经济发展的重要手段之一。
因此，我国企业要进入东盟市场就必须要了解进入国的产业政策，通过产业政策可以说是了解或进东盟市场的捷径。我们编撰本书的目的就是为我们的企业进入东盟市场提供一个“路标”，尽可能的减少决策的风险，依法保障合法权益。由于一些国家的资料不全，加之时间仓促，对于文章中可能出现的错误，欢迎批评指正。
一、东盟各国制定产业政策的历史背景
东盟各国的经济模式基本上可归属于人们常说的“亚洲模式”。 “亚洲模式”基本特征是快速不平衡发展。快速不平衡发展成为“亚洲模式”的基本特征并不是偶然的，而是与亚太区域的历史、地理状况和战后经济发展的条件，以及尽快重建被战争破坏的经济，或加快建设民族经济有着密切关系。
第一、亚太国家或地区在历史上曾普遍受到较长期的封建专制统治，战前又多是殖民地，无成熟的市场经济和民主传统可言。除香港自由港等少数情况之外，发展自由市场经济的基础较为薄弱。战后，市场经济有一定基础的日本，因战时曾实行统制经济的惯性仍在和受美国占领当局的控制型指导，只有通过加强政府的干预，加快经济的恢复和发展。从殖民统治获得解放或独立的其他亚太国家或地区，因要在战争废墟上迅速发展民族经济，多少都加强了政府的经济管理功能，以利于民族经济的快速发展。从而政府在经济发展中的作用不断扩大，使不成熟的市场经济未能向自由市场经济方向发展，而是与政府的管理相结合，成为政府主导型市场经济。
第二、亚太国家或地区多属人多地少、资源贫乏、内部市场狭小而海上运输方便、劳动力丰富价廉的海洋国家或地区类型，有利于发展外向型经济。故这些国家和地区扬长避短，面向国际市场发展经济。发达国家日本靠引进资源和技术，主要发展重工业和尖端技术工业的出口加工工业，商品出口到美欧及一些亚太国家或地区。同时，通过扩大对外投资，在其他国家或地区特别是在亚洲建立海外生产基地，增加向世界各地的出口。亚洲“四小龙”主要是靠进口原料和利用外资发挥劳动力价格低廉的优势，发展劳动密集型出口加工轻重工业，商品出口到美日等国际市场。后期则通过扩大对外投资，在占领投资国市场的同时，扩大对世界各国的出口。东南亚国家则利用外资发展劳动密集型农产品加工和轻工产品出口加工工业，致力于增加出口。综上所述，虽外向的时间、内容和形态不尽相同，但这些国家或地区均先后走上了主要依靠外需促进经济发展的外向型道路。
第三、亚太国家或地区的经济发展，其起步时间和发展水准形成阶梯型。与此相适应，产业循环多采取向下传递形态，使后进国家或地区有可能跟随先进国家发展。换言之，一国或一地区产业在其国内或地区内按照日本学者赤松要的“雁行形态”理论，通过进口—自行生产—出口—逆进口的途径实现升级的同时，将成熟产业或淘汰产业转移到发展水准低的国家或地区，促进这些国家或地区的产业发展。这是“雁行形态”理论在区域产业循环中的发展。正是这种既能实现国内或地区内产业升级，又可带动区域内其他国家或地区产业发展的产业循环机制，导致以日本为头雁，“亚洲四小龙”为雁群，东盟国家为尾雁的亚太区域经济运行形态，实现了亚太经济的快速发展。
东盟国家与其他亚太国家相比拥有较明显的资源优势。东盟诸国拥有丰富的自然资源与原物料产业，这些自然资源所带来经济利益可以从这些国家目前所外销的主要商品中获得验证。例如：马来西亚的石化原料与相关产品、棕榈油、原木以及家具、橡胶等原物料；越南的原油、稻米、鱼货、咖啡、橡胶、茶；泰国的农、鱼产品与一般原物料产品、燃料；印度尼西亚的燃料、食物制品与一般原物料产品；菲律宾的椰子制品、铜矿与鱼类等。此外，除了自然资源与原物料出口外，我们发现东盟诸国已经从生产初级原料或原物料出口阶段迈入所谓以制造业或轻工业为主的生产阶段。在2001年的对外出口产品中，印度尼西亚有58.4%外销产品是属于制造业机械或产品；菲律宾则以电子或家电制品、纺织产品，马来西亚则以家电制品与纺织业为主。这些以外销家电、纺织与制造业产品为主的生产模式显示出，东盟各国的国内、外资本有逐渐朝向制造业、以市场经济为取向、并与国际市场接轨的趋势。以下列举几个典型国家为例说明这一问题：
1.菲律宾。第三产业比重较大，产值约占GDP的一半，第一、二产业在国民经济中也占有相当重要的地位。六十年代后期采取经济开放政策，积极吸引外资，经济发展取得一定成效。1982年被世界银行列为"中等收入国家"。此后受西方经济衰退和自身政局动荡影响，经济呈下滑趋势。90年代初拉莫斯总统执政后，为振兴经济采取了一系列积极措施，经济开始全面复苏，并保持较高增长速度。1997年亚洲金融危机期间，菲经济受到的影响相对较小。1999年，菲经济逐渐开始恢复。2000年，由于政局动荡，菲金融形势一度恶化，汇率创历史新低，股市亦跌至两年来最低水平。2001年阿罗约总统执政后，推进经济改革，重点提高农业生产力。受全球经济减速和政局动荡的影响，菲仅保持缓慢增长，经济走势低迷。外贸下滑，外来投资减少，政府债务负担加重，贫困问题仍较突出。
2.柬埔寨是农业国，属世界上最不发达国家之一，贫困人口占总人口36％。1993年王国政府成立后，实行自由市场经济，推行经济私有化和贸易自由化。1998年新政府成立后，把发展经济、消除贫困作为首要任务和工作重点，把农业、基础设施建设及人才培训作为优先发展领域；出台多项改革措施，改善投资环境，吸引外资；裁减军政官员，减少行政开支。2001年，柬努力推进行政、税务、金融和司法等方面的改革，经济发展取得新成就。
3.马来西亚独立前受英国殖民统治，经济畸形发展，经济以农业种植业为主，工业极其落后。独立后，马来西亚自1966 年以来实行了7个五年发展计划，大力改造旧的经济结构。近年来，农业比重下降，制造业上升。政府鼓励以本国原料为主的加工工业，重点发展电子电器（已成为世界第三大半导体组件的产销国）、汽车装配、钢铁、石油化工等。自 1978年以来，马开始一项为期 20 年的“新经济政策”，主要目的是“消灭贫穷，重组社会”。1991年6月，公布了1991－2000年的“国家发展政策”，取代到期的“ 新经济政策 ”，强调经济平衡发展，基础工业多元化，重视人力资源开发。马来西亚农业以经济作物为主，主要有橡胶、油棕、胡椒、可可、椰子等，水稻是重要的粮食作物，但粮食不能完全自给。 马来西亚自然资源丰富，橡胶、锡、棕油和胡椒的产量和出口量居世界前列，石油和天然气蕴藏也非常丰富。七十年代以来不断调整产业结构，制造业和服务业发展迅速。八十年代中期，因受世界经济衰退影响，经济增长率下降。政府采取刺激外资和私人资本增长措施后，1987 年以来经济明显好转，连续九年经济平均增长8%、通膨控制在4%以内。经过多年努力，马经济结构摆脱了殖民地经济的不合理性，制造业特别是以出口为导向的电子、纺织业发展很快，电子产品出口更是跃居世界前列。
4.新加坡经济以电子、石油化工、金融、航运、服务业为主，对美、日、欧、和周边市场依赖性很大。独立后坚持自由经济政策，加紧发展资本密集、高增值的新兴工业。大力投资基础设施建设，力求以最优越的商业环境吸引外来投资。以制造业和服务业作为经济增长的双引擎。为进一步促进经济增长，自90年代起大力推行"区域化经济发展战略"，加速向海外投资。1997年亚洲金融危机爆后，新加坡经济所受冲击较小，并迅速回升，2000年经济增长率达9.9％。受全球经济增长放缓和国际电子产品周期性衰退等因素影响，2001年新加坡经济陷入独立以来最严重的衰退，全年负增长2％。为此，政府两次出台总值相当于GDP8.4%的配套计划刺激经济，同时开始酝酿调整经济发展战略，提出要攀登知识经济的新高峰，“打造新的新加坡”。
5.泰国则提供了另外一个例子。政府很少直接干预具体产业的发展，而着重于采用外围政策和手段来为产业的发展创造良好的外部环境。例如对于教育的投资，始终居国家预算的首位；利用税收和利率来调节经济活动，例如对于创办劳动密集型企业、对于出口导向型企业等等，政府都制定了不同的优惠规定。政府对于产业发展的引导主要体现在一下几个方面：⑴十分重视农业的发展。政府多年将财政支出的10％用于农业基础投资，并规定银行必须按比例向农业发放贷款。因而泰国在工业化的同时，农业的发展也很快，被称为“新兴农业工业国家”。⑵积极鼓励旅游业的发展。旅游目前也成为泰国最重要的外汇收入来源之一。⑶大力发展劳动密集型产业。1984年，纺织、食品加工、服装、饮料、卷烟五个轻工业部门的产值已超过整个工业总产值的一半以上。⑷重视外资的作用。采取各种优惠措施，吸引外商直接投资。
从以上资料可以看出，东盟各国经济发展经历了殖民地单一经济发展到近现代各产业迅猛发展的过程。其中，产业政策的实施起到了关键作用。东盟国家的经济模式是在战后各国摆脱外国殖民统治，在加速本国经济发展步伐，赶超发达国家的过程中形成的。综观其经济模式，可以看出具有以下一些明显特点：
第一、高储蓄、高投资、高增长是东盟国家维持经济发展的主要方式。东盟国家作为经济发展落后国家，在取得独立后，就分别确定了经济发展赶超计划，并制定了相应的具体措施，其中高储蓄、高投资便是各国政府普遍采取的重要措施之一。它们利用国内较完整的银行、金融系统，在鼓励国内民众增加储蓄方面取得显著成效，至今仍保持着较高的储蓄率。
第二、外资是弥补国内投资与储蓄缺口的主要来源。尽管东盟国家国内储蓄水平较高，但由于各国发展经济的心情迫切，普遍存在投资“饥渴”，国内储蓄不能满足国内投资对资金的需求，各国在多数年份国内投资率总是高于国内储蓄率，缺口由外资弥补。
第三、国家干预促成经济高速增长。东盟国家在经济发展过程中重视发挥国家对经济的干预和调节作用，依靠政府的力量配置经济资源，从而促进本国生产力的形成和扩大，这与发达资本主义国家强调市场机制的运行，依靠市场那只“看不见的手”实现经济增长的方式大不相同。
第四、出口导向型经济是推动东盟国家经济迅速增长的重要手段。出口贸易的发展有效的带动了国内经济的高速增长。
一个国家在经济起步阶段，其产业结构总是围绕具有比较优势的自然资源或人力资源展开，如果其技术进步缓慢，这种产业结构从此就有极大的惯性，或者说刚性较大。这正是大多数发展中国家目前所处的困境。目前绝大多数发展中国家的产业结构都是资源型的，由于以发达国家为主导的世界经济向以高薪技术为内涵的新型产业结构演进，以资源为主的发展中国家经济自从70年代以来一直在走下坡路，比较优势逐渐丧失。一些国家政府扶持发展的资源型产业由于在国际国内市场上的需求——价格弹性小于1，经济的发展反而导致经济利益下降，出现了由巴格瓦蒂等人在1958年时就已阐明的“贫穷化增长”的现象。与此同时，发展中国家缺乏高科技及其产业发展的社会和经济环境，弱小的经济实力在国际市场上也无力与富有竞争力的发达国家产品竞争。凡此种种，使发展中国家的产业结构层次与发达国家之间有继续拉大的趋势。为此，东盟各国纷纷开始制定实施新的产业政策，向新兴产业倾斜。
二、东盟各国实施产业政策对其经济的影响
20世纪90年代以来，东盟产业发展出现新变化，新的发展模式正在酝酿之中。在新模式下，国家经济发展水平不再是地区产业布局的决定性因素。
东亚产业体系是世界产业体系的一个重要组成部分。二战后，东亚产业主要在美国经济的带动下逐渐发展起来。在保持与美国经济互动的同时，东亚产业内部的循环也开始形成，并越来越显示出其相对独立的、阶梯状递进的发展特征。东盟是APEC区域中一个重要的“次区域经济圈”，东盟贸易额占APEC成员国贸易额的比例约为30％。东盟是东亚地区历史最为久远，内部协调最为成功的区域性组织。东盟国家近年来加强相互沟通，在对外经济和政治问题上保持一致立场，在国际舞台上日益活跃。
20世纪30年代，日本著名经济学家赤松要提出雁行模式产业发展理论。后来日本及其他东亚国家的学者进一步发展这一理论，用于解释东亚国际分工和产业结构发展变化的过程，即日本为东亚产业发展的领头雁，发展知识和技术密集型产业，亚洲“四小”跟随其后发展资本密集型产业，东盟国家及中国在“四小”之后发展劳动密集型产业。雁行模式形成东亚区域内产业循环和连锁变化的机制，使东亚各国产业不断向更高层次转换，带动各国经济的依次起飞和持续发展。经济发展是一个无止境的过程。在此过程中，各个时期通过转型的途径，促进经济不断向前发展。东盟国家先后于50年代、60年代和70年代实现经济发展由内向型向外向型的转型。经济发展模式也将保持一定的连续性。这种连续性主要存在于两个方面。一方面是继续保持一定的发展速度。如上所述，战后东盟经济的迅速发展是靠快速不平衡发展为基本特征的旧“亚洲模式”实现的，这一快速发展机制的问题是造成过快发展，导致经济发展不平衡。二是不同的国家或地区会有高有低。另一方面是保持经济发展的一定结构或比例。经济发展的速度是由各相关因素综合发挥作用而形成的，只有这些相关因素保持合理的平衡关系，才能实现合理的速度即适速。
虽然东南亚诸国（包括所谓的“四小龙”等新兴工业化国家和地区以及“四小虎”等东盟主要成员国）历经各种艰难道路，最终发展为现在的模式（有人称之为东亚模式或儒家资本主义模式）并取得现有的成就，整体说来应该是成功的。“从80年代中期到1997年秋金融危机发生之前，亚太地区——从东北亚的日本、韩国到东南亚的印度尼西亚、泰国、新加坡和中国南方一个半弧形地区——是世界经济中增长最快的地区。有人估计，这些国家的经济每年增长8%，约占世界总产量四分之一和世界总资本支出的三分之二。”而金融危机之后，东南亚仍然是世界经济增长的重要地区之一。（见表1）
东南亚国家的发展模式从纯经济角度看基本上有两点值得肯定。
首先，奉行新自由主义经济发展战略。东南亚国家从1960年代开始经济腾飞以来都没有离开整个资本主义体系。尤其在亚洲新兴工业化国家，其“新的经济增长战略强调出口导向发展的重要性，这已作为激发世界经济和政治变革的新自由主义思想的一个完整部分被广泛地接受。”也就是说，开放性是所有这些国家发展战略的共同点。其次，积极寻求内部市场的扩张。中小国家建立内部市场依赖于经济联合，即建立一体化的经济集团。从关税同盟到共同市场，如果落后国家成功地建立了具有一定规模的内部联合市场，对来自核心国家外部性冲击就具有较强的抵抗力。以东盟国家为例，它们于2002年1月1日正式启动了东盟自由贸易区作为扩大内部市场的重要步骤，目前在新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾、印尼、文莱等6个东盟老成员之间所进行的自由贸易商品共涉及44062种，现东盟各成员国之间的贸易约占东盟国家外贸总额的20%。当然，内部市场的扩张并不是为了有朝一日与全球资本主义体系断绝来往。内部市场和外部市场是相互依存的，内部市场的扩张需要外部市场的资金和技术，需要按照整个世界经济体系规律来运作，一个封闭的内部市场几乎不可能发展出足够规模。
但东盟模式也并非无懈可击，亚洲金融危机沉重打击了东南亚国家经济，暂时中断部分国家的产业发展进程。金融危机已过去四年，东南亚国家经济仍在恢复过程之中。同时，金融危机引起印尼、菲律宾等国政局动荡，进一步恶化了东南亚的投资环境，外资纷纷转向东北亚。1998年东盟吸引外资额196亿美元，1999年减为169亿美元，中国1998年实际利用外资454．62亿美元，1999年为403．18亿美元。这表明外资向东南亚转移产业的步伐放慢。面对新技术革命的浪潮，除危机前产业发展水平相对较高、受危机较轻的新加坡和马来西亚有能力继续推动高新科技产业的发展外，泰国、印尼、菲律宾高科技产业的发展则可能远远落后。而20世纪90年代以前基本没有进入东亚产业分工体系的印支国家融入体系之内的步伐仍然缓慢。东南亚国家将积极加强与东北亚国家的产业分工与合作，新加坡将发展知识密集型产业，提出要成为全球知识驱动型产业的中心之一。马来西亚在电子机械、集成电路及部件等技术性劳动密集型产业方面优势较大，有向资本技术密集型和知识密集型产业升级的一定基础。泰国产业发展水平居于马来西亚之后，仍将主要致力于发挥其在农产品、木材家具制品、皮革、电机、成衣等方面的优势，同时谋求向资本技术密集型产业升级，而印尼、菲律宾和其他印支国家仍将主要发展劳动密集型产业。总体上，东亚产业发展在保持阶梯状递进特征的同时，将更多地显示出水平性分工合作的特征。同时，东北亚国家与东南亚国家产业规模和水平的差距将拉大。
这其中的经验教训值得我们注意。产业政策在最近几年间凸现出全新功能。正如刚刚过去的东南亚金融危机所昭示的那样，经济全球化极有可能给没有任何防备的发展中国家造成深重的灾难。在经济全球化过程中，各国政府应当学会以产业政策为武器，尽可能地趋利避害，确保国际的经济安全。当然，在探讨产业政策作用的时候，我们也应当清醒地看到产业政策的局限性：
第一、产业政策并非对任何产业都具有同等的作用。有研究表明，“产业政策只对那些所得弹性值高，生产效率好，在国际贸易上有发展前途的产业有明显效果，而对其它产业则非如此。前者如矿业、纤维、化学、金属、机械、电子、信息等产业，后者如农林、水产、建筑运输。因此可以说，产业的发展最终取决于产业本身的素质和发展潜力，而不是产业政策。产业政策对绝大多数产业的发展来说，都首先是一种外部变量，只有当产业政策对产业内部的技术、资金、人才等生产要素的投入和运作发生积极影响时，产业才能够更好发展。
第二、产业政策本身并不是万能的，不应当片面夸大产业政策的作用。日本的经验表明，产业政策的成功需要有高素质的公务员队伍、完备的法律体系和健全的企业制度等相关条件。研究者指出，将日本经济的成功完全归结为产业政策的功劳是违背事实的。实际上，日本最大的成功产业，即汽车和家用电器产业，并没有得到政府太多的优惠。此外，日本的工业机器人尽管己处于领航工业地位，通产省对确保它的研究开发资金却并没有作过多关照，唯国内外激烈的竞争，才是真正使其获得成功的原因。
第三、产业政策的实施是需要一定的成本和代价的。通常是产业政策的力度越大，就越需要有相应的政策投入（包括资金、人力等）作保障。要全面、客观地认识产业政策的作用，还有赖于产业政策评估机制的建立 。
第四、产业政策作为政府行为，也存在失败的可能性。导致产业政策失败的主要因素包括：政策目标违背经济规律或违背产业界的愿望与要求、政策措施与政策目标不配套、政策执行不力、政策内容脱离具体国情、政策卖施机构和人员失职、政策环境发生意外巨变，等等。要防止产业政策失败，就必须对症下药，避免上述各个环节的问题。
三、东盟各国实施产业政策对我国经济的影响
中国与东盟的经济发展中，一个显著的特点就是在促进这些国家的经济增长中，外贸扮演着重要的角色（见表2）。在过去30年里，在本质上非常地开放激了它的出口活力。虽然就面向出口的工业而言，中国滞后于东盟5国，但它近几年来经历了巨大的发展。在过去的20年里，中国的出口从1979年的137亿美元上升到2001年的2，662亿美元，每年增长率达16%，一下子让中国成为了世界第六大出口国。在这10多年里，中国和东盟的贸易结构呈现出了一种周期性的变化，制造业产品的重要性日益增长，初级产品的比例逐渐减小。在70年代和80年代问，东盟的外贸商品实际上已从初级产品向制成品转化。就制成品而言，像机器和电力设备这样的资本密集性产品在整个90年代逐渐变得更加重要，因为东盟6国降低了他们对服装、纺织这样的轻工业和劳动密集型工业的依赖。从中国与东盟的贸易模式看，内部产业贸易规模大的部门是机械和电力装置。近来由东盟——中国专家组提交的一份报告指出，中国向东盟出口的机器设备和电力装置大部份是具有普遍和特殊用途的。另一方面，中国从东盟进口的机器和电力装置的实质部分是电力设备。例如，新加坡2000年向中国出口的主要产品是电子管、数据处理机和其它工业电力设备。同年，工业制成品占了菲律宾向中国出口总额的57%，其中大部分是半导体。交换机集成电路和其它电子配件在中国从马来西亚和泰国进口的机器设备和电力设备中占了很高的比例。
从总体上看，东盟与中国发展水平很接近，产业结构和外贸结构很相似，在国际分工体系中处于同一层次，特别是在纺织、服装、鞋类、皮革箱包等产品的生产与出口上。但东盟内部又分几个层次，依次为：⑴新加坡、文莱；⑵马来西亚、泰国；⑶印尼、菲律宾；⑷越南、老挝、柬埔寨、缅甸。从产业发展水平上又可以分为两个层次：前6国较高，后4国较低。从目前我国中小企业出口的产品结构看，主要是一些纺织品、中低档服装、陶瓷制品等。而亚洲一些新兴的工业国家如韩国与泰国，其出口产品结构也同样是劳动密集型产品。由于我国的中小企业出口产品与韩国，东盟国家的出口产品存在着严重的同构性，使我国中小企业在劳动成本方面的竞争优势顿失，在国际市场上的竞争力日显萎缩。特别是在美国、日本和欧共体的市场上，受韩国、东盟、印度等国中小企业出口产品的不断挤占，以及巴西等美洲国家产品的剧烈竞争，致使许多产品在美国与日本等地市场的占有份额已开始下滑。如我国在美国市场上的鞋类、玩具、服装等产品的占有率正逐年下降。因此，目前我国的中小企业产品出口面临的最大挑战将是韩国、东盟、越南与拉丁美洲等国家或地区产品的强有力的竞争。在金融危机的影响下，我国承诺了人民币不贬值，这将使主要依赖于价格优势的我国中小企业的对外贸易受到一定程度的影响，1998年下半年的出口产品销售额下降便是明证。最后，从我国中小企业的出口对象看，中小企业产品对美国、港澳、日本及欧洲出口比率占70％以上，而对亚洲各国和其他地区出口较少。近年来，美国、日本及欧洲国家由于经济增长放慢，致使国际市场需求疲软，再加上近年来的贸易保护主义有所抬头，更加恶化了中小企业产品出口的局面。
当前，东南亚各国产业政策转向侧重国内产业 。据《日本经济新闻》报道，以往马来西亚政府的预算案均强调吸引外资，扩大对外贸易，而在新近公布的2003年度的财政预算案中马来西亚政府表示将增加对国内企业的投资，扩大内需。为此，马来西亚政府决定减少中小企业的法人税。凡注册资本低于250万零吉特、企业所得低于10万零吉特的中小企业，其法人税率将由现行的28％下调到20％。 多年来，泰国政府只重视吸引国外机电企业到泰国设厂生产。最近，泰国政府认为与中国和其他东南亚国家相比，泰国在汽车、旅游、农业、食品加工和服装等领域更具竞争力。因此，泰国政府决定继续鼓励外资机电企业到泰投资设厂的同时，在首相府内专门设立了“提高竞争力委员会”，负责制定扶持上述国内重点产业发展的政策。 据悉，菲律宾总统阿罗约日前指示有关部门“放慢降低关税的速度”，这表明菲律宾原定的贸易自由化路线有所变化，贸易保护主义的倾向越发明显。菲律宾原计划进口石脑油用于当地乙烯生产厂的生产原料，但目前以菲律宾国际石油公司为主的大型石油提炼厂的建设工程正在进行中，预定2004年可投产。菲律宾“放慢降低关税的速度”目的在于保护国内石油提炼产业。据分析，菲律宾政府还将暂缓降低水泥、橡胶等商品的关税。 东盟各国相继出台了一系列鼓励外商投资的政策，吸引外国企业继续对东南亚投资 。外资一直是东南亚各国经济持续增长的引擎。近来，日本和欧美厂家纷纷将设在东南亚的工厂向中国转移，东南亚各国普遍有强烈的危机感，认为外国制造业对东南亚的投资正在减弱。为吸引外国企业继续对东南亚投资，东盟各国相继出台了一系列鼓励外商投资的政策。今年8月，泰国政府将外国企业的法人税由30％下调到10％并规定在地区本部内工作2年以上的外国人的所得税下调到15％，以吸引跨国公司将地区本部设在泰国；新加坡将企业法人税由24.5％下调到20％，并出台了外国企业和机构常驻人员税收优惠措施，力争保住“东南亚中心”的地位；印尼是东南亚各国中劳动力价格最低廉的国家。今年初，印尼将《外国投资法》与《国内投资法》合并为新的投资法，取消了不利于吸引外资的规定。
从中长期看，中国的发展将为东南亚国家提供更多的机会，中国的庞大市场将吸收更多的东南亚国家的出口，东南亚将成为中国企业向外投资的首选地区之一，中国对东南亚经济的发展将起越来越大的推动作用。东盟秘书长塞韦里诺2001年6月在广州演讲时说：中国与东盟是竞争中的伙伴。来自中国的竞争将促使东盟加快改革和推动东盟经济一体化进程，而中国与东南亚国家的友好关系也将会加强。2001年11月，在文莱举行的10+1领导人会议上，中国与东盟一致同意在10年内建立中国东盟自由贸易区。这将大大推动中国与东盟的进一步合作，加深双边的相互依存关系，创造一个对中国与东盟双方都有利的“双赢”前景。中国东盟经济合作专家组在关于建立中国东盟自由贸易区的报告中指出：中国与东盟建立自由贸易区后，中国对东盟的出口将增加55．1％，东盟对中国的出口将增加48％，中国、东盟国内生产总值将分别增加0．3％和0．9％，而且，中国东盟自由贸易区的建立将对东亚地区的和平与发展产生深远影响。
无庸讳言，中国与东盟国家经济和产业联系及互补性增强，不可能完全消除双方关系中的一些障碍。中国经济的持续高速增长和作为世界投资热点地位愈益突出，使中国和东盟国家对国际市场与外资的竞争愈趋剧烈。中国和一些东南亚国家之间南海主权之争将长期存在，有时还可能激化。尤其是随着中国综合国力的劲升，西方反华势力散布的“中国威胁论”在东南亚国家中仍有市场，其对华疑虑难消。近年来，东盟不少国家同美日关系增强，特别是强化同美国发展军事关系，即有针对中国的考虑。但从总体上看，双方产业结构调整推动相互经济关系的发展，有力地增强了中国和东盟国家睦邻友好和互利合作关系的主流，促进了双方关系的上升势头。
四、我国产业政策的相应调整
众所周知，我国在建国之初，由于国内外条件的限制和发展的需要，实行重工业优先发展的赶超战略。尽管它也曾为我国经济发展起过启动作用，但随着现代工业的初步形成，产业政策若不实行战略性的调整，就势必会成为经济发展的阻碍因素。在这种状况下，产业政策具有两个明显的特点：一是产业政策的政策体系不完整，只有产业结构、产业布局政策，没有产业组织政策等；二是产业政策的调控手段不全面，只有直接的计划手段，没有间接的经济调控手段。从我国产业结构总体来看，同世界发达市场经济国家相比，只处于世界工业化进程的初级阶段。我国产业结构高度化水平还比较低；三次产业发展不均衡，工业化超越一、三产业畸形发展，产业结构比重大，而且三产严重落后，内部结构也亟待优化；我国地区产业结构趋同化严重，产业结构效益低下。特别是近几年来，有些问题还有发展趋势，甚至有些产业发展与国家产业政策背道而驰。这些问题的存在，暴露出我国的产业政策仍有许多不足，要尽快从传统计划经济思想束缚中摆脱出来，破除国家计划可以代替产业政策的旧观念，认真研究在市场经济条件下，如何把产业政策与市场机制联系起来，借鉴东盟国家的经验，正确把握产业政策的内涵和功能。特别是在目前新旧体制转换时期，更要重视研究贯彻执行产业政策，加强国家的宏观调控能力。
新兴市场经济国家在近十几年来实行吸引外资发展经济的道路，加快了国内经济的发展。但是在大量吸引外资的同时，忽视了调整国内经济结构，以引导外资进入国家需要发展的领域中去。例如，泰国在吸引外资时，忽视了外资的结构，外债余额中80%是短期外债，而且占GDP的比重1995年为39.8%，1996年为38.3%。外债占GDP的比重过大削弱了国民经济抵御国际金融风险的能力；短期外债比重大增加了国家财政支出负担。此外，泰国没能有效地引导外资向基础工业和加工业方向投资，近80%的外资投资在房地产和证券市场。这样的外资投资结构无疑会引发国民经济的泡沫成分，虚假繁荣掩盖了经济结构失衡。在金融危机爆发前夕，泰国有近一半的房地产空置。大量的资金无法如期收回，特别是银行以外国资金向房地产投资，更是无法如期偿还到期的外债。应当不断调整产业结构，增强本国产品在国际市场的竞争力。
东南亚国家都以促进出口作为经济发展的龙头，然而，近两年其轻工业产品，如服装、电子和电讯产品，受到中国内地和香港的激烈竞争，重工业产品则受到来自韩国和前苏联国家的挑战，结果该地区出口的衰退和进口势头强劲，导致贸易赤字剧增，经常项目赤字扩大以及外汇储备减少等，从而加大了引发金融危机的可能性，对此，东南亚各国正逐步将其工业结构从劳力密集型向高附加值的技术密集型转变，以便加强其产品在国际市场上的竞争力，促进出口的发展。东盟各国的产业政策有其成功的一面，但其教训也是深刻的，我国加入“10＋3”自由贸易区后，产业政策的调整应考虑以下几个方面的问题：
1.对于产业和企业的保护必须适度，充分发挥市场作用的管理机制。这里的适度既指保护措施，如优惠政策等的多少适度，也指保护时间的长短适度。如果产业和企业已具有自我生长的能力和一定的竞争能力，要果断将其推向竞争的环境中去。须知，因为只有在竞争中，才能培育起产业和企业真正的竞争力。由于政府的过分管理，市场机制受到很大的限制。故要想充分发挥市场机制的作用，就要改革经济管理体制，将政府主导型市场经济改变为政府适当干预或必要干预的市场经济。
2.经济与社会、生态协调发展机制。经济的健康发展客观上要求在部门之间保持一定的平衡。随着非实物经济的快速发展，经济部门之间的平衡关系不仅表现在实物经济之间，更表现在实物经济与非实物经济尤其是与“虚拟经济”之间，特别反映在生产、消费与金融之间。在这次亚洲金融风暴中这一点表现得十分明显。由于知识型经济的出现及服务性部门的进一步发展，实物经济与非实物经济的平衡发展将变得越来越重要。故在建立实物经济平衡机制的同时，更要建立实物经济与非实物经济及非实物经济内部的平衡机制。特别要逐步建立知识或技术、信息、金融与实物经济之间的平衡机制。还要建立经济发展与社会进步之间的平衡机制。经济发展与社会进步之间的关系十分密切，经济发展会促进社会进步，但经济发展的途径或手段不合理，也会阻碍社会进步。实现经济发展与生态平衡，也是一项长期任务。环境问题便是突出的例子。在实现现代化过程中尤其是在工业化过程中，世界各国包括亚太国家或地区，均不同程度地以破坏生态平衡为代价，取得了工业化的成就。为防止这类现象再出现，联合国环境特别会议提出“可持续发展”战略，要世界各国认真贯彻实施。故在建立经济发展与社会进步之间的平衡机制的同时，还要注意建立经济发展与生态保护之间的平衡关系。同时，必须保证国家的金融安全。东盟国家和地区的教训表明，以牺牲金融安全来推行产业政策是得不偿失的。而在推行产业政策中注重金融安全应该注意以下几点：其一，尽量以财政支持替代金融支持；其二，政策性的贷款要保持在一定的范围内；其三，金融支持在相当的程度上以市场原则为指向，缺乏市场原则的扶持系统应刻意引进市场原则。
3.按照产业演进规律，做好保护中的规范工作，以政策的规范有意识地模拟市场的强制纠偏作用，如我国汽车行业的发展，产业政策必须注意专业化和规范化，自觉去达到规模经济。
4.区域经济平衡发展机制。我国中西部地区19个省区市土地面积占全国的86.1％，地域辽阔，各省区市内部经济发展极不平衡。以“让与西部接壤的中部省区中的部分地区享受西部大开发战略的有关政策”的方式，体现加快中西部地区发展的方针，固然有其合理的一面，但因为与西部接壤的中部省区中的部分地区大多是该省区的落后地区，实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，还是应该有所侧重，坚持“效率优先，兼顾公平”的原则。应重点发展中西部地区的优势区位和增长极（点）区域，不可能使中西部地区整体推进，必须在中西部地区选择产业政策和区域政策的结合点，确定重点布局框架，以改革开放促进开发，以开发促进产业结构与生产力布局的合理化。
以加强同东南亚、南亚经济联系为目标，培养南昆经济带，新设立“北海——钦州——防城港”经济特区 。云南是我国西南最重要的对外通道，而且与东南亚国家“山脉同缘，江河同源”。1999年4月30日，柬埔寨正式加入东南亚国家联盟，至此，一个包括10个国家，国民生产总值超过7000亿美元的大东盟终于成为现实。东盟10国拥有5亿人口，450万平方公里的土地，涵盖整个东南亚地区。近10年来，东盟国家经济发展很快，市场经济规则已初步建立，政治、经济实力进一步增强，中南半岛经济圈正在形成。东盟各国对我国都比较友好。随着世界经济一体化和区域化、集团化趋势的迅速发展，澜沧江——湄公河次区域经济合作将成为亚太地区一个新的经济增长中心。澜沧江——湄公河是中南半岛最大的河流，有“东方多瑙河”之称。她流经6个国家，流域面积230多万平方公里，人口2.3亿。流域内资源丰富，特别是水能资源、生物资源、矿产资源和旅游资源得天独厚。区位优势十分明显，具有极大的发展潜力。南昆铁路已于1997年12月建成通车，穿越滇、黔、桂3省区，西起昆明，南至南宁，北接贵州红果，全长899.7公里，年输送能力近期为1000万吨，远期为2000至3000万吨。南昆铁路为沟通西南地区与华南沿海地区提供了便捷的通道。南昆经济带是西南地区潜在的重要国土开发主轴，昆明是南昆经济带的西桥头堡，昆明的发展有利于促进南昆经济带的形成。铁道部正在对连接东盟与我国云南的泛亚铁路进行可行性研究，修建泛亚铁路，对加强我国与东盟各国的联系将起着十分重要的作用。建议给予云南的昆明某些类似上海浦东的政策，鼓励云南和东盟国家加强经济互补联系，积极参予中南半岛经济圈的形成，使之成为我国与东盟经济合作与竞争的桥头堡。这是世纪之交我国最重要的地缘战略之一。
5.广西是少数民族边疆地区和后发展地区，广西背靠大西南，面向东南亚，地理位置十分优越，是西南地区出海大通道，也是南昆经济带的东桥头堡。早在1992年党中央就把广西作为西南地区出海通道的地位加以确定。目前，大通道的框架基本形成，并正在进一步完善之中，广西连结大西南腹地和东南亚地区桥头堡作用正在显现出来，实施西部大开发战略，广西这一作用将更加明显。因此，建议在广西的北海市、钦州市和防城港市新设立一个经济特区，面积14587平方公里，人口515.8万人，其行政级别相当于副省级。
6.以科技带动经济发展的机制。经济发展以生产力的发展为基础，而生产力的发展则以科技进步为主要条件。至今，我国经济的迅速发展，虽科技进步发挥重要作用，但与欧盟和北美自由贸易区相比，科技对经济发展的作用仍有限。故我国有些学者指出我国经济只是建立在高资金投入和廉价劳动力基础上。由于国内技术转移机制不健全，使经济的迅速发展未能牢固地建立在技术进步的基础上，导致经济发展与科技进步不衔接。21世纪将是知识型经济的时代，科技尤其是高科技将成为促进经济发展的主要动力。故我国经济要想继续保持活力，就要适应知识型经济时代来临的趋势，建立主要依靠科技促进经济发展的机制。通过建立这种机制，促进教育与科技相结合，将以具有较高素质的劳动力为主要特征的生产力体系改变为具有较高水准的科技为主要特征的生产力体系，切实以科技带动经济适速发展。
我国自20世纪80年代以来逐步重视制定和执行产业政策，多年来产业政策对调整我国产业结构，提高产业组织素质，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。但是，在这一过程中也存在着一些不尽如人意的地方，一些方面的产业政策的执行效果不理想。这除了产业政策本身的局限性之外，不重视法律手段在实现产业政策中的作用也是一个重要的原因。因此，要保证产业政策得到有效实施．将产业政策法律化是一个必要的举措。产业政策是一种政府政策，也是政府的干预或调控行为，在此领域实行法治就直接表现为政府要依法制定和执行产业政策，要受法律的约束，这突出地体现了法治的民主实质和要求，其意义重大。如果政府制定和执行产业政策的行为不受法治原则的制约，这种产业政策就可能变成行政专权，增加其任意性，产生严重的后果，如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。所以，对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。“产业政策一旦上升为法，就不再是政府意志，而是国家意志、全民意志。即使是政府的有关规定或行为与法相抵触，也必须以法律为准，服从法律的要求。” 因此，对产业政策进行法律调整不仅意味着要规制被调控主体的行为，而且也意味着要规制调控主体的行为，并且后一方面占有更重要的地位。
五、我国法律制度相应调整
法与政策具有非常密切的关系，两者都是由经济基础决定的社会上层建筑的重要组成部分，法与执政党的政策都是统治阶级意志的体现，都是维护统治阶级利益和经济利益的，都具有一定的约束力，都是约束人们行为的规范。法与政策又是两种不同的社会现象。他们的制定主体、表现形式、调整对象和范围、实施的方式都是不同的。政策比法所调整的社会关系更广泛和全面。法和政策也是相互联系、相互作用、相互制约的。政策指导法律，它指导法的制定和实施，执政党的政策是国家立法的直接依据，执政党常常将成熟了的政策制定成法律，法律是政策的条文化、规范化。政策也要受到法的制约，服从法律，特别是要使党的政策具有合宪性。实践中，产业政策与法的联系主要表现在以下几个方面：
第一、产业政策在很多时候，本身就是以法律形式出现的。欧美、日本等发达资本主义国家在各自制订并实施具体的产业政策时，都非常重视建立和推行法制化的产业立法制度。如日本的《电子工业振兴临时措施法》、《特定产业结构改进临时措施法》等。
第二、产业政策法有时是推行产业政策的一种手段，是产业政策的法律化、具体化。例如，《指导外商投资方向暂行规定》第1条规定：“为了指导外商投资方向，使外商投资方向与我国国民经济和社会发展规划相适应，并有利于保护投资者的合法权益，根据国家有关外商投资的法律规定和产业政策的要求制定本规则。”
第三、产业政策法有时也是制定和推行产业政策的渊源和依据。例如，《电力法》第14条第1款规定：“电于建设项目应符合电力发展规划，符合国家电力产业政策。”
第四、产业政策法在实施过程中深受包括产业政策在内的经济政策的影响。以属于产业组织政策法的反垄断法为例，在反垄断法实施过程中，当其与经济政策矛盾时，往往让位于经济政策，服从于宏观调控的需要。日本早在 1947年就颁布了反垄断法，但其真正有效实施却是从70年代末开始的，其重要原因是反垄断法与产业政策的相互配套和衔接问题。
产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预，以实现特定的政策目标，包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。显然，这种政策是对社会整体利益的维护。“一般说，在产业政策的制定与实施过程中，政府代表的是社会共同利益，而不是某种政府利益。这是产业政策的一大特点，并以此与自由经济下的其他一些政府政策相区别。” 显然，若从产业政策的目标来看，产业政策对社会整体利益的维护在国际层面上则是为了增强和维持本国经济整体在国际竞争中的有利地位，其实质体现了国家之间的经济竞争。“产业政策是市场竞争的产物，反映一种赶超的思想。” 需要明确的是，在市场经济条件下，政府制定与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济
活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下，对市场缺陷的必要补充。现代的产业政策是普遍建立在市场经济的基础上的。
政府的强干预越来越不适应经济发展的要求。东盟国家在其经济发展过程中的政府强干预是在市场机制尚未形成，法律体制尚不健全的前提下形成的。这种更适应东盟国家经济发展初期阶段的政府主导型的经济发展模式，随着经济的发展和市场的不断开拓，越来越不适应经济发展的要求。首先，政府的强干预不利于市场的发展。这主要表现在两个方面：从政府的信贷倾斜方面看，政府强干预下的信贷分配导致国家信贷资金需求上的“软约束”，降低了资金的使用效率，使投资的收益率下降。而且，信贷投向政府确定的主导产业、大型产业，导致了资本密集型产业的长期发展，阻碍了产业结构的升级换代。从价格控制方面看，虽然在不发达的经济起飞阶段，价格控制促进了重点产业的发展并带动了经济的快速增长，但价格控制本身背离了市场经济法则，不利于公平竞争和自由贸易的发展。其次，政府的强干预造成“官”“商”结合，政企不分。由于政府对许多重大投资项目的贷款和企业的发展战略都带有很浓的政治色彩和过多的集团利益，这就导致官僚主义和腐败风气的蔓延，阻碍了经济的正常发展。因此，实现经济模式的转变，弱化政府对经济的干预，更多地由市场机制来决定投资的价值和价格体制，对东盟国家来说已经刻不容缓。 以法律规制为经济发展提供良好的外部环境，是实现产业政策目标的重要手段。
没有制定竞争法律的国家，如马来西亚、越南和巴布亚新几内亚都正在考虑进行相关立法。菲律宾已经着手反垄断法的立法工作，并筹建了公平交易委员会；泰国正在进一步完善其法律体系，增加透明度；越南也在考虑在2000年4月起草颁布一项竞争与反垄断法，并为此成立一个竞争及反垄断起草委员会。越南是APEC国家中最后一个进行市场经济改革的国家，其改革从1990年前后开始，在1997年国会起草了商业法，其包含了若干条竞争法的相关内容，主要处理不正当竞争行为，如禁止某些不正当的促销活动和误导性广告，打击违反版权和倾销的行为，但其法律中也没有涉及到垄断、滥用市场力量、合谋和并购的相关内容。最近制定了《破产法》、《公司法》及《合资法》。
由于中国在国际贸易中的重要性及其规模，其竞争政策更加值得关注。中国目前正从传统的计划经济向市场经济过渡，其不断增加的商品供求及消费者福利的提高，都得益于市场机制发挥了重要作用。中国正在进行制度改革，包括成立专门的经济部门，国家正在通过出售、兼并、股份制改造及引入其他所有制形式的方法，解决人员过剩、国有企业亏损的问题，并不断促进商品和服务的国际贸易，放宽对国外投资的准入和经营限制。促进竞争的措施已经在一些经济部门发挥了作用。
但东盟还没有制定一个适用于地区范围的竞争法。东盟在1999年发表的《河内行动计划》中阐述了其发展方向，它指出地区合作就是要找到各国竞争政策的共同之处，以此作为未来地区一体化的合作领域。 《区域贸易协定》对促进竞争法所起的作用是有限的，然而作为一种形式，地区竞争法有助于创造一个长期的竞争环境。进一步来讲，《区域贸易协定》对提高贸易自由度也是十分重要的，因为它本身就是一项强有力的促进竞争的法案。
由干产业政策关系到整个经济的中长期目标、各产业间合理的发展比例、一定时期重点产业发展的途径和支撑政策，也关系到全国地区经济的布局和引进国外先进技术及发展民族工业的政策，它所涉及的关系具有长期性和广泛性的特点，因此在强调依法治国、依法管理经济的条件下其仅以“纯粹的”政策形式存在往往是不够的，还需要有相应的法律调整，以对产业政策的制定和实施进行规范和提供保障。对产业政策进行法律调整就是要将产业政策的主要方面法律化。
当今世界，产业政策法的立法模式主要有两种：一为倾斜型产业政策立法模式，二为竞争型产业政策立法模式。前者以日本为代表，后者以美国为代表。倾斜型产业政策立法模式重视产业结构的法律调整，多见于一些后发国家。它往往在法律中规定，国家要集中必要的资源、资金和技术力量，实现倾斜性投入和扶持，以加快本国主导产业的超常发展，力求以最小的成本、最快的速度，达到缩短同发达国家差距或增强国际竞争优势的目的。相比美国而言，日本在 19世纪 80年代以前是个后发国家。二战以后，日本经济发展经历了经济复兴时期、高速增长时期、全面赶超时期和结构转换时期。在每个时期，日本都不断制定稳定产业发展的相关法律法规，以集中力量有秩序地恢复和加快特定产业的发展。这些产业政策法既有统筹性，又有动态连贯性。
竞争型产业政策立法模式倾向于产业组织的法律调整，集中于调整竞争关系与防止垄断方面，多见于一些市场经济先行国家。它强调要充分发挥市场的作用，为各类产业创造一种公平竞争的政策环境，使产业结构的调整顺应市场需求结构发展的趋势，让企业在市场机制作用下自觉地进行生产要素的优化组合和更新换代，尽可能不采取强制性的行政手段。在美国，他们重视反垄断这类产业组织政策及其法律化，而产业结构政策及其法律化被认为没有多大积极意义。 1984年 9月美国《经济问题杂志》曾写道：“一个世纪以来，反托拉斯法己成为美国的一项具有连贯性的政策。它被用来改善产业的行为——这是我们唯一的产业政策。＂美国虽制定过一些涉及产业结构政策方面的法律，如《农业贸易发展与援助法》（1954年）、《产业复兴法》（1933年），但这些产业政策法都是特殊的、偶然的、零碎的，因此，不具有典型性。中国的国情与上述两国均有所不同。一方面，产业结构存在下列严重问题：农业基础薄弱；一般加工能力严重过剩；主导产业不明显；“夕阳产业”问题突出；重复建设和地区布局同构化严重；产业融合度低，高度化层次低，出口贸易初级化等。同时，产业结构出现了三个制度的“瓶颈”现象：一是农业对工业的制约；二是基础工业和基础设施对加工工业的制约；三是上游工业对下游工业的制约。另一方面，产业组织上存在集中度低、企业规模小、规范不经济等严重现象。因此，中国的产业政策立法模式应不同干美、日等国的立法模式，我们既要重视产业结构立法，也要重视产业组织法，双管齐下。只有这样，才能优化国家的产业结构，提升我国的产业竞争力。
以市场经济为基础的产业政策及产业政策法将在我国发展社会主义市场经济的过程中进一步得到发展和完善。在这一过程中，它无疑要受到多种因素的影响，其中“入世、知识经济和可持续发展”将是最明显和最重要的三个因素，或者说构成了其主要的背景。而中国——东盟自由贸易区的建立，则对我国的产业政策立法提出了更为迫切的要求。
我国己于2001年12月 11日正式加入世界贸易组织（ WTO），这标志着我国对外开放以及融入经济全球化大潮的进程进入了一个新阶段。在这种背景下，在遵守WTO基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，是一个十分现实的问题。随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量未改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，必须在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。有学者认为，今后发展中成员的适当贸易保护要求将主要依赖运用产业政策，这与发达成员并无不同。WTO不禁止产业政策的使用，只要这些政策贯彻非歧视原则。因此，产业政策在国际贸易政策体系中的重要性相对增加。虽然我国加入WTO以后，对许多领域政府不能再进行干预和“补贴”，对一些行业进行重点扶植的产业政策也将受到限制，但是根据己加入WTO的国家的实例，在以下领域政府是可以有所作为的：一是政府投入资金用于提高中长期产业竞争力的技术开发；二是对本国经济落后地区进行扶持；三是对中小企业进行扶持。这些方面也就是我国今后产业政策立法所要解决的主要问题。其中，《中小企业促进法》虽己出台，但其不少问题还需要通过制定一系列配套的法规和规章来进一步细化。技术创新和西部产业结构调整等方面的法律、法规需要制定和完善。为防止外资企业凭借资本和技术实力，取得垄断地位，垄断我国市场，应加快制定《反垄断法》，同时，加快制定《控股公司条例》、《企业兼并条例》等，为加入WTO后的企业兼并联合重组提供法律依据。
市场经济是法治经济，建立和完善符合世贸组织规定的市场竞争法律体系是我国当前一项迫切的任务。国内近几年相继颁布实施了若干有关法律，初步奠定了公平竞争的基础。然而，它们与世贸组织的要求相去甚远，许多方面严重滞后。而且虽然完善的市场竟争法律体系为企业开展公平竞争提供了框架，但它们真正发挥效能，还需要这些法律法规能够得到贯彻实行。因此，在完善市场竞争法律体系的同时，政府还要加强对己有法律实施过程的监察，强化执法机构的权威性，真正发挥法律效力。目前，我国的产业政策法律化程度不够，这导致现实中出现诸多弊端，产业政策在具体实施中出现诸多变数，达不到预期的效果。最典型的是《汽车工业产业政策》。究其原因，主要在于汽车工业产业政策本身不是一部法规，其内容只有指导性作用，不具有强制力，没有相应的法律责任制度作保障，对各地的约束力不大。
根据我国2004年产业政策重点的要求，产业结构调整的方向和重点是：（l）坚持统筹城乡、经济社会协调发展，巩固农业基础地位。（2）有选择、有重点地加快发展高新技术产业，优先发展对经济增长有重大带动作用的信息技术产业、新材料和生物技术产业，增强高新技术产业对经济发展的带动作用。（3）以增强产业整体素质为核心，加快产业技术装备升级。（4）以发展劳动密集型服务业和现代服务业为重点，大力发展第三产业，扭转服务业发展长期滞后局面，充分发挥其吸纳就业的主渠道作用。（5）贯彻落卖国家西部大开发和振兴东北等老工业基地战略，优化产业布局，推动地区经济协调发展。（ 6）把产业结构调整升级和完善所有制结构结合起来，加快国有经济布局和结构调整，支持和引导非公有制经济发展，促进所有制结构和产业组织结构合理化。 与此相应，我国科技法、信息产业法也需要进一步完善。
加强环境保护立法，正确处理产业发展和资源、环境约束的关系，促进国民经济可持续发展。坚持资源开发和节约并举，把资源节约和综合利用作为今后长期产业工作的重点。对当前热点行业发展中企业无视国家环保规定，违规占用土地，盲目投资搞低水平重复建设，扰乱市场秩序等行为，应充分发挥环境评估机制的作用。规定严格的评估程序、评估标准，将可能造成环境污染、生态破坏的项目御之门外。
优化市场环境，放宽市场准入。我国的市场准入法主要是公司法、“三资”企业法、个人独资企业法、合伙企业法等。这几部法律规定了不同的市场主体，其准入资格亦有较大差别，不利于各种形式的资本进入出口型产业。建议在市场准入方面放宽条件和标准，促进对外出口贸易的发展。具体来说一下一些法律部门需要加快立法或者做进一步调整：
1.垄断法
反垄断法在西方被称为“经济宪法”，足见其在一国法律体系中的重要性。而我国的反垄断立法始终尤抱琵琶半遮面，迟迟未能出台，有关反垄断的规定主要集中在《反不正当竞争法》中。其中一个原因是没有理清其与产业政策的关系，认为实施反垄断法将不利于我国产业政策的推行。反垄断法的产生，在于不信任过分集中的经济力量；反垄断法的核心在于反对经济力量的过度集中。由此揭示了反垄断法与经济集中之间有着某种深刻的关系。在反垄断法发展的相当一段时间内，各国主要致力于通过反垄断法的国内实施来控制国内的经济集中。20世纪80年代以后，随着跨国公司、跨国公司合并的迅猛发展国际范围内的经济集中日益严重。
反垄断法国际控制的强化是从反垄断法的域外适用开始的。所谓反垄断法的域外适用，是指内国反垄断法超越领土范围，适用于在国外产生的但对国内有影响的一切限制竞争行为包括企业合并行为，即一国反垄断法运用“影响原则＂来实现其域外适用。如波音——麦道公司合并一案，虽然得到了美国政府和联邦执法机构的首肯，但曾遭到欧盟的反对。欧盟认为，波音和麦道合井后将控制世界商用飞机近 70％的市场，对欧洲空中客车公司的生存与发展构成了威胁，将在欧盟市场上产生不公平竞争行为。 反垄断法的域外适用肇始于美国，其他一些国家随之加以仿效，主张本国反垄断法的域外适用。迄今为止，现代国家反垄断法的运作中约有50个国家对反垄断法的域外适用作了规定。
当前各国之间的经济依存度显著提高。在这种情况下，一国境内所发生的行为很可能会对他国产生重大影响。东南亚经济危机即其适例。正因如此，许多国家为了防止国外的反竞争行为对本国的贸易及投资造成影响，纷纷在其反垄断法中制定了域外适用制度。随着我国对外开放的逐步深入，域外的反竞争行为对我国经济的影响也应不可忽视，只有规定反垄断法的域外效力才能在对外开放中更好地维护我国的国家主权和经济利益。另一方面，在其他国家（尤其是我国的主要贸易伙伴）已经规定了其反垄断法的域外效力的情况下，我国也应采取相对应的措施，以免在国际贸易活动中处于不利地位。
我国今后进行反垄断立法应注意以下几点：（l）在促进中小企业发展时不应将重点放在通过提供资金、技术、信息和社会服务等帮助来增强中小企业内在实力方面，因为这些帮助措施由干受到多种条件的限制不可能是普遍性的和长久的。重点应放在改善中小企业发展的外部环境方面，尤其要改善中小企业所处的竞争环境，使得中小企业能够在大企业的夹缝中获得自由竞争、平等竞争的机会，这对干促进中小企业的发展才具有长期的、普遍性的意义。反垄断法在改善中小企业发展的外部竞争环境方面具有无可替代的作用，我们应当充分认识并有效发挥反垄断法的功能。（2）要使反垄断法真正发挥作用，必须使反垄断法规范系统化全面化，达到此目的的最好办法就是制定一部反垄断法典。尽管国目前对反垄断法所涉及的很多问题还有各种各样的争论，但就促进中小企业发展而言，《反垄断法》应当尽快出台。该《反垄断法》应当尽量吸收前述西方国家反垄断法中有利干中小企业发展的制度，使各种反垄断法规范在促进中小企业发展方面真正形成一种合力。（ 3）保护中小企业的利益是反垄断法的一个落脚点，基于此，在对反垄断法规范进行取舍修改时，应当充分考虑到促进中小企业发展的需要。（4）明确反垄断法的域外效力，维护本国企业的国际竞争优势。（5）加强与东盟各国反垄断立法的合作与交流，达成反垄断立法的区域协作。
2.商投资企业法
自 1979年我国制定《中华人民共和国中外合资经营企业法》》以来，又陆续制定了《中外合作经营企业法》》、《外资企业法》》以及与此相配套的实施条例和实施细则，并且为了适应我国加入WTO的需要，全国人大常委会在2000年10月和2001年3月分别修订了这三部外资基本法。总体上我国己经形成了相对完整的外资立法体系，这些立法在相当长的时期内对我国吸引外资，促进我国经济的发展，起到了积极的作用。但随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，我国原有的外资立法体系也逐渐显露出其与经济发展不相协调的问题。
目前我国对外资的待遇存在两个极端，一是次国民待遇，二是超国民待遇。次国民待遇也就是对外资的待遇低于对我国国民的待遇，它除了体现在《中外合资经营企业法》》所规定的外商出资比例和转让出资的限制外，在一些行政法规和行政规章中也普遍存在。尽管全国人大常委会刚刚修订了我国三部外资基本法，但原来与这三部基本法配套的行政法规和行政规章没有被明文废止，它们仍然有效。我国《外资企业法实施细则》就明确规定了禁止设立和限制设立外资的行业，而随着我国加入WTO，许多原来禁止和限制外资进入的行业将对外资开放。现实的情况也表明，原有的限制有许多己经被打破，因此这样一些与现实做法不符的行政法规和行政规章亟待修改。
3.环境保护法
在过去的20年中，我国环境法在促进吸引和推动外资、特别是我国对外经济开放地区环境保护工作方面起到了重要作用，在很大程度上促进了我国生态、经济和社会的可持续发展。但当前我国在吸引外资过程中存在着严重的环境问题。据国家有关部门的统计资料表明，外商在我国的投资项目中，高污染产业仍占很大比重，且呈上升趋势； 1995年外商在我国设立生产企业3．2万个，其中属于高污染的竟占 39％，这些高污染企业不仅大多密集于我国东南沿海一带，而且己经北上，并向内地乃至“老少边穷”地区推进。我国利用外资工作中存在的这种环境缺陷，不仅有碍于利用外资的健康发展，更重要的是将影响到我国资源合理利用，造成我国环境恶化，使我国环境效益外流，并对我国经济的可持续发展产生不利影响。造成这一局面的原因除企业及地方、部门机关只注重经济效益，而不重视环境效益外，其关键是我国环境立法、环境执法上存在缺陷所致。
在国民经济和社会发展战略的指导下，我国根据环境法、外资法和其它法律的规定，将外商投资项目分成鼓励、允许、限制和禁止四类。
⑴鼓励类
我国鼓励综合利用资源和再生资源以及防治环境污染的新技术、新设备的外商投资项目；鼓励能够发挥中西部地区的资源优势，并符合国家产业政策的外商投资项目。为此，我国从 1998年1月1日起，对利用国外贷款项目进口用干环境保护的大部分设备免征关税和进口环节增值税；同时，重点鼓励外资投向环保产业等领域，提高这些领域利用外资的比例。
⑵限制类
我国限制从事稀有、贵重矿产资源勘探、开采的外商投资项目以及其它不利干环境保护或可能造成环境污染的项目；我国还限制进口可以用作原料的固体废物；此外，我国要求引进的技术必须先进实用，而且应当有利干环境保护。
⑶禁止类
我国禁止对环境造成污染损害、破坏自然资源或损害人体健康的外商投资项目；同时禁止占用大量耕地，不利干保护开发土地资源的项目；我国禁止使用国家和地方明令淘汰的严重污染环境的工艺和设备，否则对此类外商投资项目不予审批。同时，为了防止污染转嫁，我国禁止境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置，禁止进口不能做原料的固体废物，违反这些规定特别严重的，可能会触犯刑法而受到刑事制裁。
⑷允许类
除上述三类之外的外商投资项目，属干被允许的外商投资项目。我国规定，此类项目仍然应当符合无污染或少污染的要求。对产生污染、国内又不能配套解决的，应当同时引进相应的环保设备。
目前，中国与东盟国家在经济快速发展的同时，特别是随着东盟与中日韩（10+3）及东盟与中国（10+1）在政治、经贸、农林等领域合作关系的日渐密切，此区域也面临着日渐增加的环境压力。而作为重要区域合作内容之一，该《合作框架协议》的签署除标志着中国—东盟建立自由贸易区的进程正式开始启动外，还预示着中国与东南亚十国（文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国和越南）将在一个更为广阔的领域开展环境合作，整合区域环境资源。因此我国应加强环境执法力度，完善外商投资环境评估机制，促进经济的可持续发展。
4. 对外贸易法
我国出口商品结构与东盟国家相似，危机后这些国家货币大幅贬值。在共同的第三国市场上我们失去了价格优势，又面临非价格因素（如性能、质量、包装）等压力，产品竞争力被削弱，并且货币贬值带来的出口扩张的时滞效应，对我国产品出口影响深远。
在信息时代的浪潮下，信息要素是财富的集中体现，同时也是创造财富、取得贸易利益的主要途径和方式。不同国家在数字信息技术方面的巨大差异，不但将导致国际贸易品本身的变化，数字信息产品在发达国家的对外贸易结构中占有越来越大的比重，获取更多的超额利润，贸易的方式和途径也由于信息技术而改变。在发展电子贸易方面，东盟联合作战，提出了建立“电子东盟”的战略主张，对我国面对数字信息挑战，制定自己的电子贸易战略很有启示和借鉴意义。电子贸易的出现，对传统的国际贸易方式产生巨大冲击，将完全改变消费的模式、形态和概念。其中最大的不同就在于，电子贸易使每笔交易流经的环节和所需的手续大为简化，从而全面加快了单证处理和资金周转的速度，提高了单证处理的准确率，极大地降低了交易成本。电子贸易蕴涵了一种全新的要素——基于网络的信息要素。与传统国际贸易中的劳动、资本等要素不同，信息要素是网络时代中国际贸易领域的一种新生要素，也是当代国际贸易创新的基础与必不可少的组成部分。如今，“信息穷人”与“信息富人”之间的“数字鸿沟”日益扩大，它横亘于东南亚诸国与美欧等发达国家之间，对东南亚诸国今后的对外贸易构成巨大威胁。东盟各国积极寻找防范与改进的措施，“向数字鸿沟宣战”成为东盟成员国的一致呼声。东盟积极谋求成立一个电子东盟社会（E-ASEAN COMMUNITY）。我国也意识到了发展电子贸易的必要性，中国在与东盟新世纪互利合作的“三点建议”中表示，中方将继续支持并参加“电子东盟”的建设。这是中国与东盟互利合作迈出的重要步伐之一。在信息网络化浪潮下，向“数字鸿沟”宣战同样是我国对外贸易强大的声音。政府应支持信息网络产业的相关产业的建设，如资讯高速公路网络等。其中要特别注重基础设施的建设，同时还需制定相关法律，确立完整有效的架构，确保贸易双方的商业资料、个人资料得到妥善保护，确保知识产权受到尊重，切实保障贸易的利益，方便市场运作。
5.反不正当竞争法与反倾销法
我国的竞争法尚未建立体系．作用十分有限是不争的事实．反倾销立法仍限于条例．实际操作效果也有待改善．二者的协调就更成问题了。正如有的学者指出的，“我国反倾销条例的两个特点是保护公平竞争和保护国内相关企业．而“实际上是以保护公平竞争为由．保护国内相关企业．而不是以保护公平竞争为目的而颁布的”。
为了规范市场主体的经营行为，反对不正当竞争，维护竞争秩序，保障社会主义市场经济的健康发展。 1993年 9月 2日八届人大常委会通过了《反不正当竞争法》，并于当年12月1日起开始正式施行。鉴于该法对于规范市场主体行为，稳定经济秩序的重要作用，有的学者称其为“经济宪法”或有关经济立法的“母法”。然而，自该法颁布实施以来的将近四年的时间里，我国司法机关以及其他国家行政机关等虽然也办理了一些类似的案件，但与其“宪法”地位所应发挥的作用相比，与国外反不正当竞争法所发挥的作用相比还远远不能满足制止不正当竞争的需要。相反，1994年以来，随着社会主义市场经济体制的建立与逐步深化，市场中的不正当竞争现象却是不断加剧且花样翻新的。而我们的《反不正当竞争法》明显没有跟上形势发展的这种需要。究其原因，与该法本身所存在的立法缺陷是分不开的。笔者认为，这些缺陷主要表现在以下两个方面：
（1）立法滞后导致相关法律条文的缺漏。例如，由干立法的相对滞后与现实生活的多变，不当赠品、直销、传销、价格欺诈等不正当竞争行为代替了原来的不正当竞争行为而成为反不正当竞争法新的斗争对象。这种转变并没有在该法中体现出来。而且由干该法对不正当竞争行为采取了封闭式的规定，使得其内容与现实生活的脱节也就越来越远。此外，随着世界经济一体化与国际贸易向纵深发展，世界各国间的竞争己经从产品竞争转向生产要素市场的竞争，而有关生产要素市场中的不正当竞争行为该法还缺乏相应的法律规定。
（2）关于保证消费者诉讼权利的欠缺。消费者作为市场经济中商品的最终受让人，在市场竞争中是与经营者地位不同的市场利益主体，经营者的各种正当的、不正当的竞争行为都使消费者成为最终的承受者，虽然在我国《反不正当竞争法》第1条规定立法目的之一是“保护经营者和消费者的合法权贫，但却仅赋予受不正当竞争行为侵害的经营者以提起民事损害赔偿诉讼的权利，对消费者没有授予任何实质性的权利未保护其利益。仅规定消费者可以向行政机关检举、揭发不正当竞争行为，显然这种社会监督对经营者而言无任何法律约束力。
随着中国——东盟自由贸易区建立，不正当竞争行为将出现更多的表现形式，并且与反倾销结合在一起。针对以上缺陷，应在不正当竞争的定义中增加一般性条款，扩大《反不正当竞争法》的适用范围，在这方面，德国《反不正当竞争法》有关不正当竞争行为的规定值得我们借鉴。其具体做法是将“一般条款”与“专门条款”相结合。在一般条款的抽象概括下，对于其他条款中没有具体列举的行为，可根据“一般条款”的精神直接认定是否属干不正当竞争行为，给予立法机关执法机关以较大的自由裁量权和灵活性。
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