——新加坡金融监管介绍及借鉴

广西大学商学院2003级金融学   韦明升

　　中国——东盟自由贸易区的构建，给我国各行业带来了前所未有的发展机遇。就金融业来说，东盟一些国家先进的金融监管经验很值得我国借鉴，这对于完善我国的金融体制，提高金融监管水平，促进我国金融业健康稳定地发展，具有重要的意义。由于东盟各国的金融监管水平参差不齐，为了论述上的方便，本文主要以新加坡作为研究对象，探讨其金融监管体制并加以借鉴。

　　一、新加坡金融监管体制的介绍

　　新加坡是著名的国际金融中心，金融业相当发达，其发达的金融业有赖于其不断发展完善的银行监督管理体制。新加坡的银行监督管理体制建立于银行法基础之上，颇具特色。

　　1．监管组织构架。新加坡的金融监管主体为新加坡金管局（Monetary  Authority  of  Singapore，简称MAS），它同时有中央银行金融调控与金融监管两大职能。从职能结构上看，MAS可分为6大职能组团，其组织构架如图1所示：

　　MAS的金融监管职能由“金融机构监管组团”实施。该组团是MAS最大的组团，由银行署、保险署、证券期货署、市场体系与风险顾问署、监管政策署、监管法律服务署组成。银行署是该局最大的一个部门，其人员占MAS总员工数的1/8。由于在新加坡的银行较多，银行署下设六个银行监管组群，明确每个组群的监管机构。同时在银行署内部专门设置了“资本市场部”，以便与银行署内的有关部门合作开展对银行资本期货业务的监管。
新加坡的金融监管体系，有三个显著特点：一是监管当局具有较强的独立性。从图1的结构可以看出，MAS采取了董事会——执行总裁办——职能部门的治理结构模式。MAS董事会由政府官员及财政金融界、法律界的资深要员组成。新加坡MAS董事会这种人员构成为保证MAS职能的有效行使发挥了重要作用，同时，并没有过多地影响MAS的独立性，在实施宏观调控和金融监管过程中有相当的独立性和很高的权威性；二是实行混业经营和合业监管的体制；三是银行业监管注重管监分离和有效协作。

　　2．监管理念和文化

　　新加坡政府把金融业作为发展经济的重要支柱，实行积极的开放政策，鼓励金融自由化，MAS致力于把新加坡发展成为世界级的金融中心。在金融自由化的过程中，MAS形成了一套全新的金融监管理念。主要表现在：一是MAS颁布法规放松流动性管制，允许银行实行自我申报的流动性管理政策，逐步取消银行统一执行的流动性指标。二是专注风险性监管。三是注重银行公司治理及信息披露，督促银行建立完善的内部控制制度。四是注重和其他国家中央银行的合作，对外资金融机构实行联合监管。五是MAS根据银行风险大小，在金融业中的地位以及对金融业的影响程度将银行划分为三个类型，将所有本地银行和大型外资银行分支机构定为第一类，实施重点监管，将业务规模小的外资金融机构定为第三类不予重点监管，其余银行划入第二类。六是注重持续监管。

　　3．监管技术和方法

　　MAS建立了相当完善的风险分析系统，它们借鉴美联储的骆驼（CAMELS）评级法，结合新加坡银行业的实际，对本地银行和外资银行分别建立了(CAMELOTS)评级系统（C资本充足性、A资产质量及信贷风险、M经营管理、E盈利能力、L流动性风险、O操作风险及其他风险、T信息技术风险、S对市场风险的敏感性）和PLATOS评级系统(P母国银行的支持、L流动性、A资产质量、T信息技术、O操作风险、S市场风险敏感度)。

　　MAS建立了较为完善的监管信息处理系统，实现了“非现场监管——现场检查——风险评级——非现场跟踪监管”的良性循环。在监管循环中，将非现场监管置于主导地位，MAS采取全方位搜集信息、全面风险评级、全程跟踪完成非现场监管工作。MAS的非现场监管人员与商业银行高级管理层时刻保持联络，对其经营和管理情况进行广泛的征询和讨论，通过各种渠道取得银行的真实信息，并将这些信息输入信息处理系统，实现了监管信息资源共享，提高了监管的效率。MAS在对相关信息加工、处理后，根据新加坡银行业的经营特点和自身监管能力，运用CAMELOTS和PLATOS评级系统对银行现实和潜在风险进行全面评估，经过对每一项指标评估并加权综合后，确定最终风险级别。一般对重点银行每季（对非重点银行每半年）评级1次。

　　MAS根据非现场监管信息，确定对银行的现场检查力度和频率，实施专注风险的现场检查。MAS通常不开展对银行业的统一检查，而是根据每一家银行对本地金融业的影响程度及非现场评级所揭示的风险状况，决定所有银行的场检查频度。银行的地位越重要，风险越突出，则检查的内容越广、频度越密。一般专注于某一类特定风险（如信用风险），但在必要时亦采用全面检查，时间跨度基本上为 3个多月。MAS注重银行内部审计和外部审计（包括海外监管当局）的报告，对拟查行各个业务品种的内在风险进行深入详细的剖析，研究其风险水平和风险管理能力的配比关系，将风险高而管理薄弱的业务品种，确定为检查目标，设计检查深度、期限和人员分配。检查贴近于银行的实际风险状况，注重对风险管理措施完备与否的评价，监管资源使用效率高。

　　MAS根据国际惯例，结合新加坡金融业的风险状况，制定了一套由授权、调控和评价三个环节组成的风险评价办法。通过授权，制定各项业务活动的风险临界范围，运用数理模型对风险临界范围和现实风险进行检验对比，调控风险大小，以此评价一定风险程度下银行的盈利能力。三个环节随着银行的经营而不断循环往复。MAS主要运用VAR模型和加压测试两种数理模型管理银行风险。

　　4．监管的标准。新加坡金管局认为:对金融机构保持严格高标准的监管，与创建更加具有活力、创新机制的金融体系并不矛盾，稳健的金融系统可以为金融自由化提供更加坚实的基础。因而，新加坡政府对国际金融界出现的先进金融制度、技术和方法非常敏锐，对其中认为适合新加坡金融管理和发展的总是采取积极态度引进使用，对有利于保持稳健的监管方法，高标准制订管理办法从严管理。如新加坡金融管理局在防止新加坡元受攻击方面设置了四道防线：一是颁发不同许可证限制外资银行经营新元业务；二是使所有金融机构的新元账户与非新元账户完全分离，明令严禁新元用于金融投机，对新元境外使用也有非常具体的限制；三是利用电子支付系统MEPS等现代化科技手段实时监测所有经营新元银行的新元账户（包括新元政府证券），实时监测新元流向，严格执行新元非国际化方面的各项法规；四是必要时的入场干预。再如，国际金融界认为资本充足率体系是保持银行稳健经营的一个非常有效的方法，新加坡从1992年起开始对银行实施资本充足率管理要求。按照国际清算银行《新巴塞尔协议》的标准，各国商业银行应当在规定的期限内逐步达到8%以上的资本充足率，其中股本等一级资本应达到４%。新加坡对银行要求的资本充足率则是12%，并且要求必须全部是一级资本，大大高于国际通行标准。新加坡银行都达到了新加坡金融管理当局的资本充足率，保证了银行业的稳定，但也提高了银行的资金成本和减少了盈利收入。为此，在亚洲金融危机中，作为一项促进政策，新加坡金融管理当局于1998年12月修改了有关资本充足率的规定：资本充足率仍必须在12%以上，不再要求全部是一级资本，只要求一级资本在10%以上，二级资本可以为2%，但关于二级资本的定义新加坡金融管理当局又制定了比国际清算银行更严格的标准。在银行流动性监管方面，新加坡金融管理当局所规定的最低流动性资产比率要求是18%，这个标准新加坡金融管理局也承认是世界上最高的标准。

　　二、我国金融监管的现状分析

　　我国的金融监管工作虽然在短短的数十年内取得了一些成绩，并基本上较好地维护了我国金融体系的稳定运营。但是与新加坡的金融监管体制相比，我国的金融监管还存在许多问题，主要体现在以下方面：

　　1．监管效率不高。金融监管的首要任务是为了防范和化解金融风险，一直以来，我国的金融监管以限制竞争、保障安全为指导思想，以直接控制资金价格、业务范围和市场准入为手段。虽然比较好地维护了我国金融机构的稳定运行，但是也已经越来越不适应金融市场化与国际化的发展需要，严重损害了我国的金融效率，扭曲了金融机构的经营行为，削弱了金融机构的竞争力，制约了金融机构的进一步发展。面对越来越激烈的国内和国际竞争，这种以牺牲效率和竞争力为代价而换取的安全与稳定将是无法持久的。

　　2．分业监管模式有待进一步调整。随着近年来我国经济、金融的发展，分业经营、分业监管的模式逐渐难以适应，在管理层逐渐放松了管制之后，我国金融业呈现出混业经营趋势。这使我国原有的以机构类型确定监管对象和领域的监管模式难以发挥有效作用。另外，我国加入世贸组织后，随着外资金融机构的大量涌入，国外金融混业经营的趋势不仅对我国的金融机构带来冲击和挑战，而且也会给金融监管机构带来监管难题。

　　3．金融机构的治理结构不健全、内部风险管理和外部监管措施不完善。按照《公司法》的要求，我国的金融机构应该是有限责任公司或股份有限公司。目前，我国银行内部治理结构不健全，有的没有建立健全董事会、监事会，有的即使建立了有关机构，也流于形式，没有真正起到对金融机构内部经营管理的监督作用。银行内部缺乏约束机制和健全的财务管理，一些机构对高层管理人员和各部门员工没有建立和健全岗位责任制，对信贷和其它各项业务缺乏有力的风险监控。没有按照谨慎会计原则，建立和健全统一、严格的财务会计制度和统计报告制度。我国外部审计与发达国家相比相差较远。主要是对外部审计不重视， 同时一些外部审计部门的审计也流于形式。银行内部忙于应付外部检查，对外部审计师的职责也缺乏有效约束，有关外部审计师也不承担法律责任。

　　3．金融机构内部控制制度和行业自律制度执行不力。国际及新加坡监管经验表明，金融机构的内部管理控制制度是防范金融风险与危机的基础性、根本性制度，是金融机构稳健经营的前提。我国金融机构虽然也制定了一套基本的内部控制制度，但在实际监管工作中的效果并不明显，有的甚至形同虚设，根本起不到监管的作用。行业自律是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理方式，它可以与官方金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全。当前我国行业自律组织在金融监管领域中还没有充分发挥其应有的作用，有待进一步发展和完善。

　　4．金融监管方式、手段、内容、范围存在缺陷。我国传统上一直比较重视对金融机构的合规性监管和现场监管，随着我国金融市场的迅速发展和金融创新产品的日益增加，金融市场的风险也随之增大，仅仅依靠传统的监管方式已不能有效防范金融风险和维护金融安全，需要转向合规性监管与风险性监管、现场监管与非现场监管并重的现代监管方式。我国传统的监管手段也不适应目前的金融国际化、电子化和网络化的发展趋势。

　　国际经验表明，金融监管的内容和范围应该包括各类金融机构从市场准入、市场经营到市场退出的全部业务活动，但在我国当前的金融监管中，却存在着以下问题：我国目前金融监管的内容主要是机构的审批(市场准入)，对金融机构日常经营的监管主要集中在合规性上，风险性监管尚不规范和完善，对金融机构市场退出的监管严重缺乏；在监管范围上，一是重国有商业银行，轻其他银行和非银行金融机构，二是重传统业务、表内业务轻创新业务、表外业务，三是对网络银行的监管基本上还属于空白。

　　5．市场约束机制和信息披露机制不健全。市场约束是指通过收集、评价和发布金融机构的经营和信用信息来左右其市场份额，以迫使金融机构提高资产质量，维持稳健运行，其本质是由市场或客户来约束其经营行为。目前我国的金融监管还主要是依赖官方的监管，市场力量对金融机构经营行为的约束还很小。目前我国商业银行信息披露还存在披露不规范、披露不统一、披露不充分、披露失真等问题，信息披露制度严重滞后。

　　三、借鉴新加坡先进监管经验，提高我国金融监管水平

　　目前，我国正处于经济体制转型时期，金融监管部门担负的责任十分繁重。一方面，要维持金融体系的安全与稳定，为我国的经济体制转轨提供一个牢固的平台；另一方面，要塑造一个充满生机活力的金融体系，为经济发展的提供动力。因此，我国的金融监管体制、目标、任务也面临着许多抉择。我们应当积极借鉴新加坡成功金融监管经验，为我国的金融改革与发展服务。

　　1．不断完善我国的金融监管体系。目前我国金融业是实行分业经营、分业监管，而不同业务的监管机构之间缺乏必要的沟通与联系，往往造成监管真空。银行业的监管存在着监管效率低下、监管成本高的问题。因此建议继续加快改革，建立一个符合我国国情的、高效率的混业金融监管体系。

　　2．切实注重风险防范。新加坡特别关注金融风险的防范，从银行机构市场准入、业务营运、公司治理和信息披露等方面制定了比较完善的风险管理框架，采取较为先进和科学的风险评级系统，定期对本地银行和外资银行进行风险评估，确认主要的风险领域及其发展趋势。在此基础上，合理配置监管资源，有针对性地实施风险监管。为此，我国应建立规范的风险管理机制，对每家银行的主要风险领域内的风险水平及风险管理系统作出评估，从而就每家银行的风险评级订出一套监管该银行的计划，以加强监管效率及效果，使管理的目标、方法、组织机构人员素质等能构成一个有机的整体。在坚持严格审慎准则的基础上，持续强化监管系统，紧贴不断提升的国际监管标准，突出强调对银行业进行持续、经常性的动态风险监督管理，以保持整体银行的稳定。

　　3．必须实现金融监管的制度化、规范化和系统化。金融监管应该是一个规范、连续、完整、有序的系统性工程，是各种监管手段、方法的综合运用，是一种持续性的监管行为。但是我国目前的金融监管离这些要求还有相当差距，没有建立起一个有效的金融风险的监测、评价、预警和处置系统，没有真正实现持续性监管。金融监管存在着一定程度的盲目性、随意性和分散性，没有形成一种制度，缺乏连续性和系统性；对风险缺乏跟踪监测和正确处置，忙于事后救火，有的问题是边查边犯、屡查屡犯，从而导致监管成本的提高和监管效率的下降。因此金融监管必须实行制度化、规范化和系统化，各级金融监管当局在工作的部署和开展中要制度化，防止盲目性、随意性；在金融机构的市场准入标准，金融监管的手段、方法和程序，金融监管的分析、评价标准，金融风险的控制和处置措施等方面都要规范统一，提高透明度；在金融监管的市场准入到市场退出、现场监管到非现场监管、从对法人机构监管到对其分支机构的监管等要形成一个完整的系统和过程，形成监管合力。

　　4．健全市场约束机制和信息披露机制。完善的市场约束和信息披露是新加坡银行监管的三大支柱之一。我国目前从以下几个方面健全市场约束机制和信息披露机制：一是完善行业自律制度，增加其对商业银行的约束力；二是加强对中介机构的管理，严格运作程序，明确责权利，减少道德风险；三是深入开展有关市场规则、金融意识和知识的教育，增强人们的金融风险意识。建立金融机构的信息披露机制，可以借鉴新加坡监管当局的做法，通过立法强制被监管者适时、真实地披露应披露的所有信息，让公众知晓，并辅以严格的处罚措施。

　　5．正确处理金融监管与金融创新的关系。金融监管犹如一把 “双刃剑”，一方面通过金融监管可以减少系统性风险，保持金融体系的稳定，提高金融运行效率；另一方面如果监管不当，或者监管过度，将会加大监管成本，制约金融创新降低金融市场的效率，阻碍金融业的发展。因此金融监管与金融创新是一对矛盾体，二者相互作用、相互促进、相互制约，共同推动了金融业的发展，金融业就是在“创新——监管——再创新——再监管”这样一个螺旋式上升过程中不断发展的。目前我国商业银行经营与国际先进水平相比，还处于起步阶段，产品结构单一，中间业务收入占比少，在这种情况下人民银行在加强金融监管的同时，也要积极鼓励商业银行业务创新，改善收入结构，增加收入来源，总体来说，就是要以监管规范金融业的发展，以发展来降低金融业的风险。

　　6．加强金融监管的国际协调与合作。随着我国金融业的逐步开放，一些外资银行和其他非银行金融机构已经并将继续进入我国金融市场，我国的一些金融机构也会走出去，更多地参与国际竞争，这就要求我国监管当局加强与我国金融机构境外分支机构的东道国、外资金融机构的母国的监管机构及国际金融监管组织的交流与合作，对外资金融机构及我国金融机构的境外分支机构进行有效监管。否则，这些跨国金融机构一旦破产倒闭，责任该由谁来承担，存款者的损失该由谁来补偿，如何防止倒闭风潮的国际扩散，这些问题都难以解决。因此，在金融全球化、一体化趋势下，迫切需要加强各国金融监管当局、国际金融组织之间的合作，制定统一的风险监测和控制体系，提高各有关国家金融监管的效率，保证全球金融体系的稳健运行。

　　7．监管部门实现非现场检查与现场检查的有机结合。为提高我国金融监管的有效性，充分发挥预防、控制和化解风险的功能，我国的金融监管方式也应由过去粗放式监管向风险目标监管转变，必须使非现场监测和现场检查成为有机的整体。必须建立统一、科学、规范化的非现场监测体系、法律体系和风险监控指标；必须建立规范化、程序化、标准化的会计报告制度；必须充分利用计算机等先进工具，发挥其网络监测作用；必须尽快实现由事后发现和化解风险向事前预警和预防风险转化；必须健全非现场监测评级与信息披露制度，实现现场检查与非现场监测的协调一致，真正使非现场监测成为现场检查的目标导向，现场检查成为非现场监测的基本依据，最后形成统一的监管结论，采取统一的监管行动。

　　8．坚持“以人为本”，注重人才培养。新加坡金融监管职能的到位，其中一个极为关键的原因是其始终坚持“以人为本”的思想。新加坡金管局主要业务部门的负责人和业务骨干都是具有较高专业水平的中青年人，他们大多数都在金融监管水平高、金融业高度发达的国家接受过较为系统的专业培训。相对于新加坡而言，我国金融监管人员相对不足，一些监管人员素质不高，应进一步加大人才培养力度，促进我国银行业的健康、稳健发展。

　　参考文献：
　　1．傅长青    新加坡金融监管特点及启示　    青海金融　　　　　　　2002，09
　　2．王桂堂    新加坡金融监管体系、监管目标演变及其效率的思考   海南金融  2001，01
　　3．覃乃辉    周文武    新加坡金融监管情况简介及启示    武汉金融   2002，01
　　4．李红霞    我国金融监管存在的主要问题及完善建议     内蒙古科技与经济　    2004，12    
　　5．阎庆民    中国银行业监管问题研究      中国金融出版社   2002，06
　　6．赵霜茁    现代金融监管            对外经济贸易大学出版社   2004，07
　　7．刘崇明    金融监管热点问题研究         中国金融出版社     2002，01

　　责编：黎黎