形势发展把我国港口推进新一轮的历史发展时期。近年来不仅港口吞吐量增速远远超出预期，而且，对未来需求的预期同样高于目前建设进度所能形成的通过能力。港口基础设施建设需要加快速度，这无疑需要更多的资金投入。从已经掌握的信息看，沿海主要港口从2003年到2010年之间计划用于基础设施建设的投资额，几乎是现有港口固定资产的一倍以上。资金从何而来？这是一个迫切需要认真研究、解决的问题。

    一、我国现行的港口投融资体制与政策

    （一） 港口基础设施建设实际使用资金来源

    九十年代以来，用于港口基础设施建设的实际使用资金主要有以下来源：（1）国家预算；（2）地方政府预算；（3）国内贷款；（4）利用外资；（5）交通部专项资金；（6）企事业单位自筹资金；（7）其他渠道。其中国内货款和企事业单位自筹资金合计超过70%。国家预算和交通部专项资金合计约占8%，是通过征收港口建设费取得的。基础设施维护经费则是通过征收货物港务费获得。

    （二）基础设施的分类与投资主体

    按照现有规定，我国港口设施大致分为两个部分：一部分是公共基础设施，如航道、防波堤、疏港道路、锚地、公务码头等；另一部分是经营性设施，如生产性码头泊位、作业浮筒、仓库、堆场、机械、设备等。公共基础设施由政府和大型港口企业投资；为某一企业专用的基础设施以及经营设施主要由设施的业主建设和管理。

    （三）现行的港口投融资主要政策

    我国港口现行投融资政策主要有：

    （1）各级政府保证港口公用基础设施建设资金的政策。《港口法》第二章第二十条明确规定：“县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护。”第二十一条规定：“县级以上有关人民政府应当采取措施，组织建设与港口相配套的航道、铁路、公路、给排水、供电、通讯等设施”。

    （2）鼓励外资和国内资本（包括民间资本）投资港口设施建设的政策。《港口法》第一章第五条规定：“国家鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口，保护投资者的合法权益。”这是通过法律的形式，确定的港口投融资政策，形成建设主体的多元化和港口业务经营主体的多元化。根据原国家计委和国家经贸委颁布的《外商投资产业指导目录》，从2002年4月1日起，取消港口公用码头中方控股的要求。这一政策实质上是鼓励港口投融资进一步引进外资走市场化道路。

    （3）对港口建设项目实行资本金制度的政策。经国务院批准，自1985年开征港口建设费。交通部于1997年颁发的《关于搞好国有大中型企业的若干政策和措施》中规定，对港口建设项目实行项目资本金制度，并根据港口建设实际情况，确定了资本金来源比例，以及交通部代国家出资比例。
    最近发布的《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）中提出：“转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位”，其中一项政策是“鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。” 《决定》还提出：“完善政府投资体制，规范政府投资行为”，其中一项政策是“合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设……”。从国家的投资体制改革决定中可以看到，政府对公共基础设施负有投资、以及积极引导社会投资进入的责任，对于经营性设施，则鼓励投资渠道多元化，这些政策与《港口法》投融资政策的实质意义是相同的。

    （四）现行投融资体制与政策的成效评估与存在问题

    应该看到，现行投融资体制与政策对于我国90年代以来的港口建设起到了较好地促进作用，其成效主要体现在：（1）目前我国港口企业的投融资政策已经全面放开，沿海主要港口的经营性设施中，集装箱、原油、矿石等码头泊位建设筹资或者建成后实现多元化经营，一般都能够较好地解决。外资的进入，在很大程度上缓解了港口建设资金的短缺，使我国沿海主要港口在一个较短的时间内迅速改变了落后面貌，特别是迅速提升了集装箱码头的现代化程度。（2）港口下放后，地方政府从来没有向今天这样对港口建设高度重视。一些有条件的城市，由政府成立政策性投资公司，并通过政府担保、筹集大量的港口建设资金，用于港口基础设施建设。还有的省级政府和城市政府，把港口配套设施如集疏运公路、桥梁和铁路建设放在重要的地位予以安排，提供大量资金。这对沿海主要港口实现跨越式发展十分有利。（3）企业从市场上自筹资金成为投融资的主要渠道，从而增强了码头设施业主单位的市场观念和风险意识，有利于提高投入产出比，节约建设成本。

    但是，我们也要清醒地看到，现行的投融资体制，基本上是在原有港口管理体制下逐步形成的，受到多方面的制约，矛盾仍然比较突出，主要表现在：

    （1）部分港口公用基础设施的建设和维护资金事实上很难保证

    由于港口公用基础设施是为所有港口使用者服务的，是“公用的”基础设施的投入无法通过市场得到直接回报。原来由大型港口企业投资管理的“公用的”基础设施，在政企分开以后，将很难维持下去。由于不能直接产生回报，国内外经济组织和个人也不会投入，只能靠政府投资。因此，《港口法》规定县级以上人民政府应当保证一定资金的投入。但是地方政府能否从财政拿出资金投入，显然存在很大问题。港口基础设施建设与维护现在依然主要靠港口建设费和货物港务费。

 
    （2）港口建设费的使用不尽合理和规范

    港口建设费作为政府性基金，理应全部用于港口基础设施的建设，但是现行的使用不够合理和规范。一方面港口建设费的返还部分，即征收额的20%左右（原直属和双层领导港口企业）至50%（其它港口企业）返还港口企业后，企业与其经营收入合并并没有专款用于基础设施的建设，因而失去政府性基金的作用，使港口建设费的费率虚高；另一方面，港口建设费国家征留的部分，以资本金的形式，与港口建设项目配套下达，相当比例与码头等经营项目配套，从而减少了政府对公用基础设施的投入。所谓“配套资本金”，中央政府并没有享受投资者权益，实际上是中央政府对港口建设项目的补助金，但这种补助金只投入到某些项目的建设上，形成港口企业或者码头公司之间的不平等竞争。

    （3）低附加值货物码头泊位的投融资渠道也不顺畅，特别是中小港口

    现在集装箱码头的投融资渠道相对比较顺畅，其他杂货和散杂货码头的投资渠道则不怎么顺畅；沿海主要港口投融资难度较小，而中小港口投融资难度较大。这不利于港口的平衡发展、合理布局和结构调整。

 
    （4）主要港口的大型企业集团的国有资本比重过大。港口企业吸引外资的积极性比较大，吸引国内其他资本较少，吸收民营资本就更少，同时，企业直接从银行贷款较多，致使主要港口的大型企业集团的国有资本比重过大。不利于市场竞争和归避风险。

 
    （5）局部地区政府过于直接参与港口经营性设施投资和融资。现在地方政府建港积极性十分高涨，这固然是一件好事，但是，地方政府从本地经济发展和对外宣传考虑，有时也会不顾客观条件，硬性指令上马港口经营性码头泊位的建设项目，容易造成盲目攀比，加剧区域内港口结构雷同和重复建设，导致港口资源配置不合理和资源浪费。

    上述问题表明，从发展的角度看，随着港口建设高潮持续不断，建设规模加大，现有的投融资体制和政策亟待改革和创新。

    二、国外港口管理和投融资体制的基本情况

    在探讨我国港口的投融资体制和政策之前，让我们简要地分析一下国外具有代表性港口的投融资体制和政策。

 
    （一） 港口基础设施的管理和投融资体制

    纵观欧、美、亚多数港口管理和投融资体制，大体可分为两大类型：地主型港口和各级政府直接投入港口基础设施的港口。

 
    1、 地主型港口的管理和投融资体制

    地主型港口是世界上大多数国家港口采用的模式，美国、欧洲大多数国家以及改革后的东欧国家港口均采用这一模式。地主型港口基本特点是：通过港口规划，包括现有布局规划和长远发展规划，界定港口的区域范围。凡是港口区域范围的土地交由港口管理机构（港务局）或者政府主导组成的一个公共企业（其性质类似于我国三峡建设总公司和长江口建设总公司）进行规划，并按照规划进行港口基础设施的建设，然后将符合建设码头、库场等条件的岸线、土地出租给港口经营企业，建设码头或库场等从事经营，收取岸线或土地出租费用；或者自行按照规划，建设光板码头、库场出租给港口业务经营企业从事经营，收取码头或库场租用费。港务局或者这个公共企业不以盈利为目的，而是通过规划、建设实施政府对港口的管理职能，不参与市场竞争，与以盈利为目的的企业具有根本不同的性质，因此其土地或者码头、库场等的租金收入免交各种税费，全部用于港口基础设施的再建设，即通过土地运作，实行滚动开发。

 
    地主型港口的最大优点是确立了港口基础设施建设和管理的长远固定投融资渠道，不需要各级政府的投入（各级政府财政往往不投入），实施滚动开发，对港口的长远发展和有效管理提供了保障。不论是政府管理部门管理的港口，还是由公共企业管理的港口，地主型港口的模式无疑是促进港口持续、有序发展的重要途径。

    为了更直观的说明地主型港口管理和投融资体制，我们分别对政府管理的地主型港口模式和公司制管理的地主型港口模式做一个简要的介绍：

 
    （1）政府管理部门管理的地主型港口，以荷兰的鹿特丹和比利时的安特卫普港为例。美国的港口，德国的国有港，北欧四国（瑞典、芬兰、丹麦、挪威）的港口等大都采用这样的管理模式。

    荷兰、比利时被称为法定公营管理港口的国家，两国的港口基本相同，一部分港口是由州、市组成的机构管理的市政港（如安特卫普和鹿特丹），其余的港口由地方公共团体（相当于地方的公共投资公司）管理。以安特卫普和鹿特丹为例，港口实行两级管理，即市政委员会和港务局，市政委员会是港口的最高当局，具有制定法令权、任命权、财务预算权，分管港口的副市长是市政委员会分管港口的特派代表，港口的行政管理由港务局负责，内设财务处、技术处和港务监督长办公室。

    港务局的主要职责是：

 
    ——规划、建设和经营基础设施，管理（设计、施工和维护）码头岸壁、港池；
    ——监督港口安全，保证引航秩序；
    ——港口航道和引航管理；
    ——船舶进出港、港内交通和安全管理；
    ——收取码头、岸壁、基地租费和港内引水费；
    ——出版统计报告和研究报告。
    港口的大部分码头长期出租给经营企业，租期一般为25年或更长，货物装卸、存储、拖带、船舶修理、供给等业务由经营企业经营，但保持一定的行政领导关系，如船舶指泊，负责船舶进出港秩序等。

    （2）公司制形式管理的地主型港口。德国的租赁港、俄罗斯和东欧国家的港口以及日本的埠头公社的码头等普遍采用这一管理模式。具有代表性的是国外《港口改革的法律工具》一书中介绍的波兰的港口模式：
一般而言港口当局的目标是有效率和经济地管理港口。在公共地主港，其目标应当与国家宏观经济目标和地区需要相一致（如增加就业岗位、强化经济结构等）。

    港口管理的基本职能是：
    ——港口区域的行政管理、运营管理和实际发展；
    ——经营性基础设施的维护、更新、改造和建设；
    ——对私营经营者提供港口服务设定约定条件（特许、租赁）和其他条件（公共许可）；
    ——船舶靠离码头的协调；
    ——保证公共秩序；
    ——港口环境保护；
    ——港口营销

    波兰港口法为其公司制的港口当局选择了一个简明的地主模式。这些港口机构管理港口的职责包括如下内容，但不限于这些内容：
    ——管理土地和基础设施
    ——预测、规划和计划港口的发展
    ——建设、发展、更新和维护港口基础设施，并为港口的使用购买新的土地。

 
2、 由政府部门直接投入资金建设港口基础设施体制

    各级政府按照有关法律的规定直接投入资金建设港口基础设施的国家和地区主要是亚洲。如：日本（埠头公社的码头除外）、新加坡，我国的香港、欧洲的法国以及我国的大陆港口，由政府通过财政拨款用于港口基础设施的建设。 以日本为例：日本港口由中央和地方共同出资建设，凡新、扩建港口，由地方政府拟定五或十年港口发展规划，报国土交通省审批。涉及陆域或建设省主管的岸线时，还需报建设省审批。重要港口新建或改建公众使用的水域设施，外围设施或系泊设施，工程费用由中央和地方政府对半分担。特别重要港口、避风港口75%由中央政府负担。海关、商检等配套单位的建设投资由其主管部门负责拨款。

 
    日本港口的码头投资主体分为三类：港湾局建设和管理公共码头，出租给港运企业（即装卸、运输企业）经营；厂商自行建设、管理其使用的专用码头；埠头公社建设、管理轮渡码头和集装箱码头，出租给船公司使用。

    各地政府港湾局的主要职能是：
    ——制订港湾计划、水域设施使用规划，负责港区打桩、填土、整地等前期工程建设和建设维护港湾设施；
    ——设置消防、救难等警备设施，修建、管理船员和港口职工休息场所，增进卫生福利；
    ——受理进出港湾船舶的申请单；
    ——协助运营管理工作，管理废物处理设施；
    ——制定港湾劳务和设施所需费用的统计，公布港湾局管辖该设施的概况。

 
    除公共团体外，任何团体不得向港湾局投资，港湾局为筹措业务经费征收设施的使用费和租赁费等，为筹措新建、改建和修复港口设施，可以发行债券。

    据我们了解，实施这一投融资体制的国家中日本、新加坡、香港的有关政府部门基本能按有关规定通过财政拨款投入基础设施的建设。法国有关法律规定自治港基础设施建设资金的80%由中央政府拨款，往往难以兑现。

另外，无论是地主型的港口还是政府拨款投入资金建设的港口，港口基础设施的维护费用都是通过港口管理者向到港船舶征收港口设施使用费解决。如：日本港口向船舶收取“进港料”，某些国家的港口征收“码头费”或“港口使用费”等等。

（二） 港口经营设施的投融资体制

上述各国港口的码头建设或者严格地说是码头水下部份的建设都由政府作为基础设施统一规划、统一建设，然后出租给码头经营人或者船公司从事码头经营业务。因此，一些国家将公共的航道、防坡堤、道路等称作基础性的基础设施，而将码头称作为经营性基础设施。我国《港口法》则将码头划为经营性设施。

除码头或码头的水下部份外，几乎所有国家的港口，码头上部设施，如库场、机械、设备等经营性设施无一不是由经营人自己建设维护和管理的，在这一点上所有港口都具有共性。但是据我们了解，在某些以公司制形式管理的地主型港口，负责公共管理的这个公司也有购置土地建设物流仓库，出租给物流企业从事经营的，如德国的杜伊斯堡港等，但这个公司只能出租设施不能从事经营性业务。

（三） 对国外港口投融资体制的分析

纵观许多国家港口基础设施和经营设施的投融资体制和政策，我们可以归纳和抽象出两个具有深刻内涵的基本特点：

1、所有港口不论是地主型的港口还是非地主型的港口，港口基础设施的建设和维护都由政府负责。地主型的港口是由政府港口管理部门或者行驶政府职能的一个公共企业（即公司制形式）通过规划或立法界定一定区域的土地使用权或所有权。港口管理部门或者这个公共企业通过对土地、航道、水域等基础设施的建设，形成可建码头的岸线，出租给经营人建设码头泊位（鹿特丹等港）或者由港口管理部门或者这个公共企业建设好码头或码头水工部分出租给经营人从事码头经营业务（如德国的租赁港、北欧及东欧国家的港口、日本埠头公社的码头等），而经营性的设施基本都由经营人自行建设、维护和管理。

从表面上看，其管理模式似乎各不相同，五彩滨纷，但是在上述港口投融资体制的基本问题上所采取的模式几乎是完全相同的，这是基于港口是一个区域（不是一个企业），在这个区域内，存在若干从事经营活动的企业。特别是市场经济条件下可以说每个港口都是一个市场，它既构成与其他港口（另一个市场）的竞争，也构成一个港口（一个市场）内部竞争，在这种多家经营的情况下，基础设施特别是公用基础设施只能由管理港口的政府部门负责建设、维护和管理。这与我国界定社会主义市场经济条件下经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政府职能是完全一致的。

2、港口的规划和港口基础设施的建设、维护和管理职能的统一。不论是地主型港口还是非地主型港口，港口规划和基础设施建设、维护和管理无一不是始终捆在一起，统一由负责港口管理的政府管理部门或者承担政府港口管理职能的一个公共企业来负责的。其中的道理是十分清楚的，港口规划与公共基础设施的布局、安排建设实际上作为政府提供基础设施的公共职能和对港口发展起主导和导向调控作用是不可分割的。如果港口规划由政府管理部门制定，而基础设施则由某一个企业去建设和管理，往往建设会偏离规划，难以真正使规划得到落实。我国港口在港务局政企不分的时候，港务局所作的规划和对公共基础设施的建设、管理都是围绕自身企业的经营来进行的，港口规划严格地说是一个港口企业的发展规划，而不是真正意义上的全部港口的发展规划。即便如此，那时的规划与基础设施的建设也是紧密联系在一起的。在市场经济条件下，港口实行政企分开之后，作为管理某个城市整个港口的港口行政管理部门，法律已经赋予他制定港口总体规划的职责。要真正使整个港口规划得以落实，使港口能按科学规划进行有序的发展，港口的基础设施，应当由这个港口的港口行政管理部门负责建设、维护和管理，这是世界各国港口管理的共同内涵和共同特点。

三、关于我国港口的投融资体制和政策探讨

下面我们分别探讨两类港口设施的投融资体制和政策。

（一） 公用基础设施

公用基础设施建设的投融资体制和政策问题是我国港口在实施港口体制改革之后面临的一个难度最大的问题。如何理顺现有的投融资体制，建立稳定的投融资渠道，是需要我们深入研究，并能尽快在各地港口管理的实践中进行探索的问题。为提供大家参考，这里谈几点粗浅的建议：

 
1、各级政府应当履行《港口法》第二十条、第二十一条的规定，承担公用基础设施与港口配套疏运系统的建设责任。在此基础上各级政府应在每年财政给予基础设施建设的预算中确定一定数额资金用于港口公用基础设施的建设，具体的预算应当由同级交通（港口）主管部门提出，财政或发改委安排。

2、按照《港口法》的有关规定，对我们现有的政府能用于港口基础设施建设资金的使用要进行必要的规范。港口建设费是用于港口基础设施建设的政府性基金，港口征收的货物港务费是用于港口基础设施维护的资金，这两项费用都应进一步规范。中央留成的港口建设费原则上不应用于非公用基础设施和经营设施的配套投入，而应全部用于公用基础设施的建设，尽快改变原来公用基础设施由企业投入，甚至贷款建设，而港口建设费用于码头建设的错位做法。货物港务费是唯一用于维护港口基础设施，保证港口正常运转的收费，应当作为政府行政性收费，改变现在作为经营性收费的性质。企业投入的设施建设、维护和管理的成本应当通过经营性收费（如装卸、驳运等）来得到报偿，使用返还的行政性收费不规范。

3、探讨在我国港口某些有条件的地方试行地主型港口模式。地主型港口的模式是一种利用国家土地和岸 线等公共资源进行港口基础设施的融资方式。这种融资的方式是不需政府财政投入的情况下，最为稳定的投融资渠道。这就难怪大多数国家的港口都采用这一方式的原因。国家的土地，政府部门负责管理，只要对国家经济发展有利，哪一个政府部门负责管理都没有改变其性质。国土部门负责所有土地的管理，港口管理部门只负责对港口发展有用的部分土地和岸线的管理，从政府管理的角度，从经济发展的角度，从利用资源发展基础产业的角度都是可行的，也是十分必要的，是与国际接轨的做法。目前，各地特别是沿海城市都在推行“以港兴市，以市促港”战略，选择地主型港口发展模式，作为开辟稳定的基础设施建设投融资渠道，是实施这一战略的有效途径。据了解，浙江省舟山港在港口管理局下成立了一个港口开发公司，通过整治岸线、航道、港池后，将可建码头的岸线出让给码头经营人去建设码头泊位，从事码头经营业务。这种与地主型港口融资方式相类似做法，我认为值得大家借鉴。舟山港能走这个路子，钦州港也应该可以走这个路子，大胆进行探讨和试行。

4、港口管理部门要抓紧编制港口发展规划，并尽快通过审批程序，确立港口发展规划的法律地位。根据国家投资体制政府和企业职能明确后，企业将进行投资的自主决策，而政府投资的重要依据将是交通发展规划。因此要强化交通发展规划和计划的研究和编制工作，随着投资体制的改革，“核准制、备案制”的实行，规划将成为今后实施投资项目的主要依据。港口发展规划之所以重要，主要有两方面的好处，一是，规划中将明确港口地域范围，港口管理部门可以借鉴国外港口成功的“地主港”模式，将港界范围内的土地、岸线资源，作为政府的资源投入，通过租赁等方式，收取费用，用于港口公共基础设施的建设，引导港口走上滚动的良性发展轨道。二是，有序开发、使用岸线和土地资源，优化码头泊位布局，提高港口自然资源的利用率，增强港口整体功能。

5、在现有政策和资金来源的前提下，建立港口基础设施的建设基金，这是厦门市的做法。厦门市政府十分重视港口的建设和发展，在港口政企分开之后，经过这几年的实践和探索，在市政府和主要领导的大力支持下，建立了由货物港务费、返还企业的部份港口建设费、引航费的节余部份以及政府征收的岸线使用费的一部份组合在一起，建立了港口建设和维护基金，专门用于港口公用基础设施的建设和维护。在现有条件下，用现有的一些资金来源进行组合，建立专项港口基金，用于港口基础设施建设和维护应该说不失为一种可取的方式，我以为其他港口包括钦州港也可以借鉴。

（二） 港口非公用基础设施和经营设施

港口的非公用基础设施和经营设施是由经营人使用，并由他们自行负责建设、维护和管理的。在市场经济条件下，随着港口投资和经营活动主体的多元化，这部份设施的建设应该说已经进一步走向市场化。一方面新的码头泊位应该吸引更多的经营主体来建设，来经营，通过港口内部竞争，提高港口整体的竞争能力；另一方面应当更多的吸收民营资本参与港口的建设和经营。多年来，在国家政策的鼓励下，外资的进入已经占到了相当比重，特别是在一些大型枢纽港口。但是国内资本的投入在很大程度上是政府行为，这种以国有资本为主的投融资体制，其弊端已经越来越为大家所认识，那就是不利于建立投融资风险机制，在一些时候容易形成政绩项目，造成重复建设。因此，非公用基础设施和经营设施的投融资应该吸收更多的民营资本进一步走市场化发展道路。港口企业像国际港口企业那样，放开视野，开辟更广阔的市场空间，做大做强。

 
以上的几点建议，有些是需要中央政府有关部门通过共同努力取得共识方能解决的问题。但公用基础设施根本性的稳定的投融资渠道的开辟，很大程度上在于港口所在地政府的重视和支持，需要我们港口管理部门协同政府有关部门共同努力。我相信，通过各方面的努力，特别是港口行政管理部门的深入研究，锐意探索，脚踏实地，不断进取就一定能够走出一条好的路子，各地港口行政管理部门在港口管理和促进港口的持续有序发展方面真正有所作为。 (交通部水运司巡视员 彭翠红)